收回国有土地使用权补偿法律问题
闫凤翥
【目录】
1，引言
2，收回国有土地使用权行为的法律属性及方式
3，收回国有土地使用权补偿程序及标准
【摘要】土地是不可再生的自然资源，由于我国采取最严厉的耕地保护制度，建设用地的供应与需求的矛盾日益突出，特别是具有财产属性的国有建设用地更显紧缺。因城镇化、工业化的发展在国有建设用地的出让、转让、收回等方面不停得进行转换，形成了土地交易市场，土地价格便随找市场的形成而形成。土地出让、转让市场法律法规比较全面，可以说有章可循。但是，针对政府收回土地程序、理由、补偿等却不完善，特别是有关收回土地补偿问题几乎是法律空白。政府收回国有土地使用权如何补偿、补偿标准既无规范的程序法又无保障使用权人获得公平合理的补偿的救济途径，可谓是政府单方市场。为了维护土地使用权人的合法权益，笔者依照现行法律法规的规定，结合法理和具体情况就收回国有土地使用权补偿程序、标准等问题提出几点浅薄的看法，与同行共同切磋。
【关键词】收回土地 土地使用权 土地补偿
收回国有土地使用权是市县人民政府及其土地行政主管部门的一项法定职责。收回的行为本身属于行政行为，该行为还可能引发民事行为、犯罪行为等。因此，不是一种简单的行政行为。
一、收回国有土地使用权行为的法律属性及方式
由于我国实行社会主义公有体制，土地所有权实行国家所有和农民集体所有，国有土地所有权由国务院代表国家行使，土地使用者只能获得国有土地使用权，所有权与使用权分离制度使得土地物权也同时分离。因此，所谓收回土地使用权既收回物权，依据物权法原理，物权非法定原因不被剥夺。因此，依据现行法律规定的收回国有土地使用权法定事由归纳以下几种收回的法律属性及方式。
（一）行政处罚性“收回”方式
行政处罚性“收回”方式，是指因土地使用权人违反法律法规禁止性强制条款的规定，由市县人民政府依照法律法规的规定决定收回土地使用权的行为。该方式的法律依据是：
1、《土地管理法》第37条第1款“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。
2、《城市房地产管理法》第25条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。
3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚” 。
（二）土地使用权使用期满“收回”收回方式
国有土地使用权在与使用权人签订使用权出让合同时就依法约定了土地使用年限，当使用年限期满前使用权人没有申请续期的，或者虽申请续期但未获批准，政府将土地“收回”的行为。该方式的法律依据是：
1、《土地管理法》第58条第1款第3项：土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
2、《城市房地产管理法》第21条第2款“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。
3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”。
（三）法定事由“收回”方式
依法定事由的“收回”，是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件，而被土地行政主管部门收回土地使用权。这里需要说明的是，首先，土地使用者没有违反法律法规的行为，其次，发生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产，也可能是国家方面的原因，如为了公共利益，或者为了实施城市规划。该方式的法律依据是：
1、《物权法》第148条：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
【备注】第42条 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
2、《土地管理法》第58条第1款第1、2、4、5项；《土地管理法》第58条第1款：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（1）为公共利益需要使用土地的；
（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
3、《城市房地产管理法》第19条、“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。
4、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条第1款 “国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”。
5、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让”。
6、《城乡规划法》 第50条：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
二、收回国有土地使用权补偿程序及标准
行政处罚性、使用期限届满“收回”方式，依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让条例》的规定均属于“无偿”收回土地使用权的情形，是否补偿应区别对待，法定事由“有偿”收回方式应当给予补偿。
（一）土地补偿标准及构成
1、征地补偿费。根据《土地管理法》第47条第2款，征地补偿费由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费组成。它是在将土地由原集体所有征为国家所有的过程中，支付给被征地村和被征地农民的补偿性和安置性费用。因此，征地补偿费的性质，是土地所有权“转权”时政府应当依法承担的费用，如有“转嫁”土地使用者行为，在补偿时应计算在补偿成本中。
2、拆迁补偿费。根据相关法规，拆迁房屋，应对被拆迁人进行补偿安置。对被拆迁人来说，拆迁补偿费是其失去房屋和土地使用权所得到的补偿；对用地单位来说，拆迁补偿费是为获得土地使用权而支付的费用。因此，拆迁补偿费的性质，是土地使用权“易手”并因土地使用权“易手”而支付给被拆迁人的补偿费。该费用属于政府出让前应承担的开发费用，如有“转嫁”开发商行为，在收回土地补偿计算成本时应当给予补偿。
3、征地规税费。征地规税费由耕地开垦费、耕地占用税、新菜地建设基金、水利建设专项资金、新增建设用地有偿使用费、征地管理费等六项费用组成。这些资金是因土地由“农用地”转变为“建设用地”从而转为国家所有的费用，由报批的地方政府向省和中央政府缴纳的费用。如有“转嫁”土地使用人行为，在收回补偿成本核算时应计算在补偿成本中。
4、土地出让金。土地出让金是土地使用者向国家支付的一定年限的土地使用权费用。“有偿”收回土地使用权时应退还剩余年限的土地使用费既土地出让金，是土地出让合同属性决定的。退还不是补偿属性，是返还财产属性，土地使用人发还土地使用权，代表土地所有人一方的市县政府返还土地出让金的交换是履行土地出让合同的表现，因此，不能将退还土地出让金视为对土地使用人的补偿。依据《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”这里的42条是关于房屋征收的规定，因此提前收回国有土地应依照征收房屋程序给予补偿“并”退还相应“剩余年限”的土地出让金。
5、土地使用权价值。土地使用权在使用中由于开发强度、投资大小、区域变化、土地供求状态的因素影响。土地使用权可能增值，而且有的增值幅度很大。增值的主要因素是使用权人因使用土地而产生。因此。《国务院城市拆迁条例》规定，拆迁城市房屋时按照拆迁时点的房地产市场价格进行评估给予补偿，这里的“房地产市场价格”就包含于土地使用权市场价格，市场价格就体现出“物”的价格属性。物权的价值属性既包括“增值”又包括“贬值”属性。“有偿”方式收回国有土地使用权的应按照收回土地时间节点依法评估确认其价值，按照市场实际价格确定补偿标准。“无偿”收回国有土地使用权的依据处理原则分别处理。
（二）补偿程序及法律依据
依据现行法律法规的规定，“有偿”收回国有土地使用权的程序应当采取：先行征收房屋及地上附着物，补偿到位后再实施“收回”国有土地使用权。“无偿”收回国有土地使用权的程序应当采取：先行收回国有土地使用权，需要补偿的给予补偿再拆除或没收房屋及地上附着物，不需要补偿的直接拆除或没收房屋及地上附着物。没有地上建筑物、构筑物的直接收回土地。
1、“有偿”收回国有土地使用权程序
本溪市住宅建筑间距和日照管理规定
辽宁省本溪市人民政府
本溪市住宅建筑间距和日照管理规定
《本溪市住宅建筑间距和日照管理规定》业经2010年6月30日本溪市第十四届人民政府第59次常务会议审议通过，现予公布，自2010年8月15日起施行。
市长 王世伟
二○一○年七月十五日
本溪市住宅建筑间距和日照管理规定
第一章 总 则
第一条为提高居民生活居住环境质量，保障住宅建筑有良好的日照卫生环境和方便的生活条件，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等有关法律法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条本规定所称住宅建筑是指供家庭居住使用的建筑（含与其他功能空间处于同一建筑中的住宅部分）。
第三条本市城市规划区内住宅建筑间距管理及日照管理适用本规定。
第四条市城乡规划建设委员会负责本市城市规划区住宅建筑间距和日照管理工作。各级政府和有关部门应当共同做好相关工作。
第二章 建筑间距
第五条建筑间距是指满足一定日照标准的建筑物之间，以遮挡建筑遮光面到被遮挡建筑主采光面的最小水平距离。
遮挡建筑外墙有凹凸变化的（如设置阳台等），且突出部位累计长度超过其所在墙面总长度1/2的，以突出部位的外墙面计算建筑间距。
遮挡建筑屋面为坡屋面时，建筑间距的确定应考虑遮挡建筑屋脊对遮光的影响。
被遮挡居住建筑每套房屋只确认一个主采光面。主采光面按照建筑南、东、西方向的主次顺序排列。
第六条被遮挡建筑物有下列情形之一的，不适用本规定：
（一）临时住宅建筑；
（二）未经市城乡规划建设行政主管部门批准和擅自改变原设计使用性质的住宅建筑。
第七条遮挡建筑计算高度和建筑间距系数按下列方法确定：
（一）遮挡建筑计算高度,是指被遮挡建筑的室外设计地面至遮挡建筑物檐口或者女儿墙顶面的垂直距离。
（二）建筑间距系数,是指建筑间距与遮挡建筑计算高度的比值。
（三）居住空间是指卧室、起居室（厅）的使用空间。
第八条遮挡建筑按高度可划分为多层建筑和高层建筑。建筑高度不大于24米的为多层建筑，大于24米的为高层建筑。
凡建筑高度大于40米的板式高层，建筑面宽不得突破40米，但经市政府批准有特殊功能的除外。
第九条多层住宅建筑间距的确定：
（一）遮挡建筑物与被遮挡住宅建筑呈平行布置的，根据被遮挡住宅建筑主采光面的垂直方向与正南向夹角，建筑间距系数不得小于下表规定的标准，且建筑间距不得小于14米。
（二）遮挡建筑物与被遮挡住宅建筑夹角在30度以下的，其建筑间距不得小于14米。城市核心区、棚户区的建筑间距系数不得小于1.4；一般地区的建筑间距系数不得小于1.5；新城区的建筑间距系数不得小于1.6。
（三）遮挡建筑物与被遮挡住宅建筑夹角在30度以上（不含30度）60度以下的，其建筑间距不得小于14米。城市核心区、棚户区的建筑间距系数不得小于1.3；一般地区的建筑间距系数不得小于1.4；新城区的建筑间距系数不得小于1.5。
（四）遮挡建筑物与被遮挡住宅建筑垂直布置或相互夹角在60度以上（不含60度）90度以下的，其建筑间距不得小于遮挡建筑物短边宽度的1.3倍，且不得小于14米。
第十条高层建筑遮挡相邻住宅建筑间距的确定：
（一）高层建筑与多层建筑平行布置时，建筑高度不大于40米的，城市核心区、棚户区的建筑间距系数不得小于1.3，建筑间距大于35米的，按35米控制；一般城区、新城区的建筑间距系数不得小于1.4，建筑间距大于40米的，按40米控制。
（二）高层建筑与多层建筑平行布置时，建筑高度大于40米的，城市核心区、棚户区的建筑间距系数不得小于1.4，建筑间距大于40米的，按40米控制，且不小于高层建筑计算高度的一半；一般地区、新城区的建筑间距系数不得小于1.5，建筑间距大于45米的，按45米控制，且不小于高层建筑计算高度的一半。
（三）高层建筑遮挡相邻住宅建筑，呈一定角度布置时，建筑间距按本条（一）、（二）款规定标准执行。
第十一条高层住宅建筑之间呈平行布置时建筑间距的确定：
（一）建筑高度不大于40米的，城市核心区、棚户区的建筑间距系数不得小于14，建筑间距大于40米的，按40米控制；一般地区、新城区的建筑间距系数不得小于1.5，建筑间距大于45米的，按45米控制。
（二）建筑高度大于40米的，其建筑间距不得小于45米，且不得小于较高建筑计算高度的一半。
第十二条三个或三个以上连续布置的高层住宅建筑之间的开窗面间距，不得小于遮挡建筑遮光面宽度，且不得小于20米；临城市干道或广场的，不得小于25米。
第十三条被遮挡住宅建筑与其主采光面垂直方向上的遮挡建筑重叠长度不大于6米时，遮挡建筑为多层的，其建筑间距不得小于14米；遮挡建筑为高层的，其建筑间距不得小于20米。
第十四条两幢建筑短边相对，且至少其中一幢建筑为住宅建筑的，多层建筑之间短边的相对距离不得小于9米；多层建筑与高层建筑短边的相对距离不得小于多层建筑短边的1.3倍，且不得小于13米；高层建筑之间短边的相对距离不得小于20米。
第十五条高层住宅建筑的裙房为遮挡建筑，且高度不大于24米的，其裙房与被遮挡建筑间距按照多层建筑规定的建筑间距标准执行。
第三章 住宅日照
第十六条住宅日照标准日为大寒日，有效日照时间带为8时至16时。
新城区的日照有效时间累计不应低于大寒日2小时；新建住宅位于主城区、城市核心区的，日照有效时间累计不应低于大寒日1小时。
每套住宅至少有一个居住空间在有效时间带内满足日照标准的，即为住宅符合日照要求。
第十七条新建、扩建、改建的建设项目，在向市城乡规划建设行政主管部门申请办理规划建设审批手续时，应当提供经本溪市规划设计院复核的建设项目日照分析报告。
有下列情形之一的，建设单位必须委托具有资质的设计单位进行日照分析，并提供真实的日照分析资料：
（一）新建建筑北侧计算高度1.8倍范围内已经有住宅建筑的；
（二）三栋或三栋以上的多层、高层住宅或高层和多层的混合住宅；
（三）有被遮挡建筑物的；
（四）市城乡规划建设行政主管部门要求的其他情形。
第十八条日照分析范围是指被遮挡建筑范围，以拟建建筑大寒日8时至16时太阳方位角、遮挡建筑计算高度的1.8倍控制线，确定北侧扇形范围内被遮挡的住宅建筑。
此范围内已批准、待建、在建有日照要求的建筑必须进行日照分析。
日照分析时，自然山体对住宅建筑的遮挡不予考虑。
第十九条主城区、城市核心区的新建住宅日照达不到大寒日1小时的；新城区住宅日照达不到大寒日2小时的，建设单位应当在销售房屋时向购房者告知，并签订书面认购协议。
第二十条新建建筑对周边原有住宅日照产生遮挡的，应保证被遮挡住宅日照不低于大寒日2小时。
原来达不到大寒日2小时的住宅，因新建建筑遮挡使其日照时间减少的，建设单位应当与房屋所有权人协商予以解决。
第二十一条确因用地条件限制，新建建筑遮挡周边原有住宅，使原有住宅日照达不到大寒日2小时的，建设单位应当在办理《建设工程规划许可证》前与被遮挡住宅房屋所有权人协商并达成予以异地安置、货币安置或一次性经济补偿的协议。
建设单位必须与被遮挡住宅房屋所有权人协商一致后，持双方达成的安置补偿协议到市城乡规划建设行政主管部门办理《建设工程规划许可证》。
第二十二条建设、规划和建筑设计单位应当对报送的日照分析报告及其他材料的真实性负责，并按照市城乡规划建设行政主管部门的要求提供或者补充有关材料；对报送材料不实，或者故意隐瞒有关情况而造成后果的，应当承担相应的责任。
第二十三条城乡规划建设行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，违反本规定造成后果的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条对无理阻碍办公和生产秩序，辱骂、殴打行政管理工作人员的，由公安机关依法予以处罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四章 附则
第二十五条新城区是指崔家哨、卧龙、牛心台、威宁、梁家、高台子、歪头山、石桥子、张其寨片区。
主城区是指除新城区之外的城市建成区，可分为一般地区和棚户区。
城市核心区是指市政府依据城市总体规划划定，并依据市政府批准的详细规划确定的区域，其多以金融、商贸、管理、服务和办公建筑为主。
第二十六条本溪满族自治县、桓仁满族自治县可参照本规定执行。
第二十七条本规定自2010年8月15日起施行。市人民政府2000年8月17日发布的《本溪市生活居住建筑日照间距规定》（市人民政府令第69号）同时废止。
本规定发布前，已取得建设用地批准手续的项目不适用本规定。
