行政机关层级监督的几点思考
国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）在总结以往行政监督制度经验的基础上，提出了“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督”的要求，对于顺利推行依法行政具有重要意义。然而，层级监督在各级政府行政实践中并没有充分发挥其应有的作用，行政机关内部监督的形式与内容、方法与措施、实施与效果存在着相互脱节，甚至流于形式，从深层次影响了依法行政水平的提高。为此，笔者结合《纲要》的学习，对加强行政层级监督谈点肤浅认识，以供同仁商榷。
一、层级监督，依法行政的重要抓手
行政复议是行政系统内部依法定程序进行的，是具有法律效力的层级监督制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。做好行政复议工作，不仅对保护群众的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法履行职权，促进依法行政，有着极为重要的作用。但是，行政复议活动的启动者是行政相对人，没有相对人的申请行为便不会产生复议机关的复议行为，这是行政复议区别于其他行政监督的一个重要特征。因此，在推进依法行政的进程中，行政机关层级监督仅靠行政复议这一被动监督手段还是远远不够的，还要加强行政机关内部层级的主动监督，这样才能促使行政机关依法行政开展得到全程监督。
行政机关层级监督是指在行政机关系统内，负有行政监督职能的上级行政机关监督下级行政机关是否依法行使职权的一种监督制度体系。从法律意义上说，行政机关的层级监督是一种自我纠错制度，如果说国家权力机关监督是一种外部监督的话，那么行政机关层级监督则是一种内部监督。这种差异性决定了行政机关监督具有自身监督功能、方法和程序。
一是层级监督是行政机关监督的基本特征。层级制的结构是上下统属的，每一下级层次对上一层次负责。除了最高层外，每一层都是按地域行政单位分成若干块块，层次越低，块块越多。基于行政机关层级制，行政机关之间的领导关系成为构建两大监督关系的基础，这两大监督关系是：（1）上一级政府对下一级政府的监督；（2）各级政府对所属的职能部门的监督。当然，在垂直领导体制中，只存在一种监督关系，即上一级行政机关对下一级行政机关的监督。
二是各级人民政府及其所属的职能部门是行政监督的主体。行政监督是一种自我纠错的监督机制，层级制的结构决定了在行政机关系统中，除乡、镇人民政府外，行政机关都是监督主体，凡是有下一级被领导的行政机关，作为上一级的具有领导权行政机关就具有监督主体资格。国务院作为中央人民政府有权监督所属的部委以及其他直属机构的执法活动，同时监督地方各级人民政府的工作。地方的省级政府、市级政府、县级政府分别行使宪法和法律赋予的监督权。
三是各级行政机关的执法行为是行政机关监督的对象。在各级行政机关的权限中，除了部分行政机关具有制定行政法规和行政规章的行政立法权外，行政机关的权限主要是具有执行性的具体行政行为。因此，行政机关的层级监督主要是对行政机关具体行政行为的监督。
行政机关的层级监督虽然有自身的缺陷，如监督的公正性、有效性等，都因为监督机关与被监督机关之间的无法摆脱的利害关系而受损。但是，行政机关监督也有其优点，如具有较高的效率，给行政机关一个自我纠错的机会，从而提高行政机关在社会公众面前的权威，从而进一步提高行政机关行使职权的有效性。因此，各级政府要实现“建设法治政府”这一目标，必须强化行政机关内部层级监督，在全面推进依法行政的过程中克服自身的不足，使行政机关作出的行政行为始终得到有效地监督。
二、诸多问题，层级监督的制约瓶颈
行政机关层级监督是解决和预防行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。但与人大监督、政协民主监督和检察、法院、监察、审计等其它方面的法律监督相比较而言，目前它还存在着诸多瓶颈，监督依据不充分、监督机制不健全、监督保障跟不上等问题，与《纲要》的定位和要求要求极不相称。
一是行政层级监督的法律、法规不充分，行政层级监督的有关立法存在缺失和空白。进行行政层级监督的首要条件必须有相应的比较完备的法律制度。现有法律、法规只是笼统地规定上级行政机关负有监督下级行政机关行政行为的责任，但未对行政层级监督作出专门的规定，缺乏应有的刚性和可操作性。因此，行政层级监督较之侦查监督、立案监督等司法(诉讼)等监督显得更薄弱。由于现行法律、法规缺少对监督主体、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用的规定，造成了监督上的许多盲点和空白，以至于行政机关层级监督在某些方面只能“望详兴叹”。即使有法可依的监督，由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定，致使监督刚性不足、措施乏力。若被监督者对于行政监督部门提出的建议不予履行、不予纠正，行政层级监督机构的监督便显得苍白无力，只能陷入无可奈何的尴尬境地。同时，由于我国现有法律对行政机关的权利义务规定不对等，往往规定行政机关的权力多，义务少，并且对行政机关不履行义务的法律责任也规定得不具体、不明确、不完善，行政层级监督机构即使发现行政机关及其执法人员有违法失职行为，由于缺乏追究责任的标准，监督难以起到应有的效果。
二是监督机制不健全，行政机关自我修正机制不完善。从现行法律制度上来看，对行政管理的监督机制很多，有权力机关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，并且这些监督机制正在日益发挥监督作用，但因其监督性质的决定，则过多注重的是事后监督，对行政机关违法行政行为只能是“亡羊补牢”式的监督。而注重行政全过程监督的层级监督，由于机制的不健全，行政机关自我修正的机制不完善，其“防微杜渐”的作用得不到真正发挥，造成了政府行政成本增大，甚至影响政府在广大人民群众中的形象。行政层级监督时常还会受到人为因素的影响，各级领导重视且监督机关工作能力强，业务范围就广，监督工作就开展得有声有色；各级领导不重视或者监督机关的工作能力弱，业务范围就萎缩。现今行政层级监督程序不完善，操作不规范，行政层级监督机构缺乏制约机制，没有合理的监督制度，没有有效的监督手段。行政层级监督方式还停留在“救火式”水平，即哪里有违法行政行为，行政层级监督机构就到哪里查处，而很少对出现问题的原因进行深入分析，找出制度上存在的问题和漏洞，从源头上减少违法行政行为产生。
三是人力、财力、物力匮乏也是影响行政层级监督工作开展的一个主要因素。主要表现是业务经费紧缺和技术装备落后。目前，许多行政机关层级监督机构都存在着无人力作为、无财力积极作为、无物力主动作为的问题，其原因之一就是人员编制紧张、经费不足、物质技术条件不适应客观要求，其后果往往导致“监督不到位”、“监督难开展”等问题的发生，违法行政行为得不得及时纠正，增大了行政成本和社会成本。
三、创新机制，层级监督的重要途径
针对目前行政层级监督存在的突出问题，根据《纲要》要求，笔者认为应从立法保障、创新体制与机制、提供强有力监督保障三个方面努力，才能有效地确保行政机关层级监督真正发挥其应有的作用。
l、从立法的高度对行政层级监督的有关问题进行明确，保证行政层级监督的权威性。现有的法律、法规和规章对行政层级监督规定的不明确严重限制了行政层级监督工作的深入开展。笔者认为应从立法的高度明确规定行政层级的监督主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施层级监督的主体由哪个部门担任，对行政执法机关的哪些方面进行监督，采取何种方式监督以及对被监督单位不服从层级监督可以采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政层级监督的顺利开展工作。
2、创新层级行政监督体制与机制，逐步形成监察、审计、政府法制监督的有机整体。一是改革监督体制与机制。在现有监察、审计、政府法制监督的基础上，可探索一种既有分工，又有协作的“三合一”的监督体制，通过实现监督体制网络化，克服多部门分散监督的弊端，实现监督的整体效能。可探索试行审计、监察等专门监督的垂直隶属体制，克服因同级辖属而无力监督的缺陷。在改革监督体制时，要借鉴国外经验，充分考虑“三个一定”的主张，即“监督机关地位一定要高，权力一定要大，手段一定要硬”，改变因“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监督的现状。目前，党的监督，人大监督，政府层级行政监督，司法监督，新闻监督，社会监督各自为阵，并没有形成一股“监督合力”，人多势众却监督不力，造成很大浪费。究其原因，根本在于监督机制上不合理。因此，在改革体制的同时，要探索一种新的监督机制，逐步试行“各类监督联系会议”，“定期联合办公制度”，“案件移送制度”等，通过沟通协作，使分散的监督形成一个有机的整体。二是积极实施政府法制监督。政府法制监督是指县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督，并对所属工作部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销的一种法律制度。就探索行政层级监督新路子而言，经过几年的实践，政府法制监督越来越显示出监督的全面性、整体性和强制性特征。因为，政府监督是以政府为主体，以国家现行有效的法律为依据，以法定职权为手手段，能够实现对行使行政权的全面、有效监督。政府法制监督的主体是县级以上人民政府；监督的内容是全部的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为；监督的范围包括行政行为的事前、事中和事后各个阶段；在监督的效果方面，监督机关有权纠正或者撤销不合法、不适当的行政行为；具体实施部门为县以上人民政府的法制机构。
3、大力改善行政层级监督部门的设备技术条件，充分保证行政层级监督部门的业务经费，以适应行政层级监督工作现代化的客观要求。特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。现在许多行政层级监督机关都存在着不想为、不能为、不作为等问题，其原因之一就是经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致职责不能履行、监督不能实施等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是巨大的。
（卞军民）
江苏省音像市场管理条例
江苏省人大常委会
江苏省音像市场管理条例
（2003年2月14日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过）
江苏省人民代表大会常务委员会公告
〉?号
《江苏省音像市场管理条例》已由江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议于2003年2月14日通过，现予公布，自2003年5月1日起施行。
江苏省人民代表大会常务委员会
2003年2月14日
第一章总则
第一条为加强音像市场的管理，促进本省音像事业的繁荣和发展，根据国务院《音像制品管理条例》，结合本省实际，制定本条例。
第二条在本省行政区域内从事音像制品经营活动，应当遵守本条例。
本条例所称音像制品经营活动，是指录有内容的录音带、录像带、唱片、激光唱盘和激光视盘等音像制品的批发、零售、出租。
音像制品的出版、制作和复制以及用于广播电视播放，依照国家有关法律、法规执行。
第三条地方各级人民政府应当加强对音像市场管理工作的领导，优化音像市场结构，保证音像市场管理必要的经费，促进本行政区域内音像市场的健康发展。
第四条县级以上地方各级人民政府文化行政部门（以下简称文化行政部门）是本行政区域内音像市场的主管部门，负责对音像市场经营活动的监督和管理。
公安、工商、海关等部门应当按照各自职责共同做好有关音像市场的管理工作。
第五条省文化行政部门制定并组织实施全省音像市场发展规划，实行宏观调控，确定全省音像制品经营单位的布局和结构。设区的市文化行政部门根据全省音像市场发展规划，制定并组织实施本行政区域音像市场发展规划。
第六条文化行政部门设立的文化市场管理机构，应当加强音像市场的稽查工作，维护音像市场的经营秩序。
第七条地方各级人民政府应当鼓励、支持群众对违反本条例的行为进行举报，对举报重大违法案件的有功人员应当予以奖励。具体奖励办法由省有关部门制定。
第二章申报与审批
第八条音像制品经营活动实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得从事音像制品经营活动。
第九条申请设立音像制品批发单位，应当具备下列条件：
（一）有单位名称、确定的业务范围、组织机构和章程；
（二）有固定的经营场所，营业面积一百平方米以上；
（三）有国家规定的与经营业务需要相适应的资金；
（四）实行计算机管理并有与批发业务相适应的设备、物流设施和配送能力；
（五）有适应业务需要的专职从业人员五人以上；
（六）法律、行政法规规定的其他条件。
申请设立音像制品批发单位，由所在地文化行政部门对前款所列条件进行调查、核实后，报省文化行政部门审批。省文化行政部门应当自收到申请之日起三十日内作出决定，批准的，发给《音像制品经营许可证》，申请人持许可证到工商行政管理部门登记，领取营业执照；不批准的，应当说明理由。
第十条申请从事音像制品零售、出租业务的，应当具备下列条件：
（一）有确定的业务范围，是单位的应当具有名称；
（二）有相应的固定经营场所；
（三）有适应业务需要的资金和从业人员；
（四）法律、行政法规规定的其他条件。
申请从事音像制品零售、出租业务，报县级文化行政部门审批。县级文化行政部门应当自收到申请之日起三十日内作出决定，批准的，发给《音像制品经营许可证》并报上一级文化行政部门备案，申请人持许可证到工商行政管理部门登记，领取营业执照；不批准的，应当说明理由。
第十一条申请设立音像制品连锁经营单位，应当具备下列条件：
（一）有单位名称、地址、组织机构和章程、音像制品连锁经营单位总部及其连锁门店经营场所的情况和使用权证明；
（二）有十个以上连锁门店；
（三）有国家规定的与经营业务需要相适应的注册资本；
（四）具备向连锁门店提供经营指导和配送音像制品的能力；
（五）总部和连锁门店实行计算机联网管理；
（六）有适应业务需要的专职从业人员十五人以上；
（七）法律、行政法规规定的其他条件。
音像制品连锁经营单位应当按照公司法的要求组建和运营。
申请设立音像制品连锁经营单位，由所在地文化行政部门对本条第一款所列条件进行调查、核实后，报省文化行政部门审批。省文化行政部门应当自收到申请之日起三十日内作出决定，批准的，发给《音像制品经营许可证》，申请人持许可证到工商行政管理部门登记，领取营业执照；不批准的，应当说明理由。
跨省设立音像制品连锁经营单位，由连锁总部报省文化行政部门审核同意后，报国务院文化行政部门审批。
未经批准，不得在单位名称中使用“连锁”字样，不得以连锁方式从事音像制品经营活动。
第十二条音像出版单位可以按照国家有关规定批发、零售本单位出版的音像制品。从事非本单位出版的音像制品批发、零售业务的，应当依照本条例第九条、第十条的规定办理审批、登记手续。
第十三条申请设立通过信息网络从事音像制品批发、零售业务的单位，应当依照本条例第九条的规定，办理审批、登记手续。
音像出版单位通过信息网络经营本单位出版的音像制品或者音像制品批发单位通过信息网络经营音像制品的，应当持相关许可证、网站或者所链接网站名、电子邮件地址等材料，报省文化行政部门核准。
第十四条音像制品经营单位变更名称、业务范围，或者兼并其他音像制品经营单位，或者因合并、分立而设立新的音像制品经营单位的，应当依照本条例第九条、第十条、第十一条的有关规定办理审批、登记手续。
音像制品经营单位变更地址、法定代表人或者主要负责人以及终止经营活动，从事音像制品零售、出租经营活动的个人变更业务范围、地址或者终止经营活动的，应当到原登记的工商行政管理部门办理变更登记或者注销登记，并向原批准的文化行政部门备案，同时办理《音像制品经营许可证》变更或者注销手续。
第三章经营与管理
第十五条音像制品经营者不得经营下列音像制品：
（一）非音像制品出版单位出版的音像制品或者非音像制品复制单位复制的音像制品；
（二）未经国务院文化行政部门批准进口的音像制品；
（三）供研究、教学参考或者用于展览、展示的进口音像制品。
第十六条音像制品经营者应当在经营场所显著位置悬挂《音像制品经营许可证》，并悬牌公示不经营违法音像制品的承诺和监督举报电话。
《音像制品经营许可证》不得伪造、租借、出售和转让。
音像制品经营者每两年履行一次审核手续。审核不合格或者未在规定时间内办理审核手续的，由原发证机关注销许可证，并通知工商行政管理部门。
第十七条音像制品经营者不得超越批准的经营方式或者经营范围从事经营活动，不得转包经营。
第十八条音像制品经营者应当从持有相关许可证的音像制品出版、批发单位进货，并索要音像制品合法证明。消费者有权向音像制品经营者索要音像制品合法证明。
第十九条音像制品出版、批发单位批发音像制品应当出具发票和发货清单。
从事音像制品零售业务的单位或者个人销售音像制品应当明码标价、出具发票，发票上应当注明音像制品名称、价格、数量和金额。
从事音像制品出租业务的单位或者个人应当登记出租音像制品的时间、名称和数量等事项。
有关音像制品的发票应当按照国家有关规定予以保留，其他票据、清单和登记材料应当保存二年以备查验。
第二十条本省的音像制品出版单位应当自本单位出版的音像制品出版之日起三十日内向省文化行政部门报送样品。
音像制品批发单位应当及时将所购进的音像制品清单报送所在地县级文化行政部门备案。
第二十一条通过信息网络从事音像制品批发、零售业务的单位应当在网站或者网页标明许可证编号、发证部门；所经营的音像制品应当标明名称、出版单位、中国标准音像制品编码，属于进口音像制品的，还应当同时标明进口批准文件文号。
第二十二条申请鉴定音像制品是否非法，申请人可以向音像制品获得地县级文化行政部门提交申请书、音像制品和有关票据。申请书应当载明音像制品来源、名称、数量、获得日期、鉴定目的。县级文化行政部门应当组织有关专业人员进行鉴定，并自受理申请之日起十日内出具鉴定文书。
当事人对鉴定结果有异议的，可以自收到鉴定书之日起十五日内提请上一级文化行政部门复核，上一级文化行政部门应当组织有关专业人员进行复核，并在收到复核申请书之日起十五日内出具书面复核结论。
鉴定音像制品可以收取鉴定成本费。具体标准由省财政、物价、文化部门制定。
第二十三条音像制品经营者应当主动及时将非法音像制品上交文化行政部门。
依法收缴的非法音像制品，由文化行政部门统一销毁。
第四章法律责任
第二十四条音像制品经营者违反本条例的行为，法律、法规已有处罚规定的，由有关行政管理部门依法处罚。
第二十五条音像制品经营活动的监督管理部门及其工作人员，违反有关规定，批准不符合法定设立条件的音像制品经营单位，或者不履行监督职责，发现违法行为不予查处，造成严重后果的，对负有责任的主管人员和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条音像制品经营活动的监督管理部门及其工作人员从事、参与或者变相从事、参与音像制品经营活动的，对负有责任的主管人员和直接责任人员依法给予撤职或者开除的行政处分。
第二十七条拒绝、阻碍音像制品经营活动的监督管理部门执法人员执行公务或者威胁、殴打执法人员，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条未领取《音像制品经营许可证》和营业执照擅自从事音像制品经营活动的，由文化、工商行政管理部门依照各自职责予以取缔，没收违法经营的音像制品和违法所得，以及违法活动的专用工具、设备；违法经营额五千元以上的，并处违法经营额一倍至五倍的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条音像制品经营者经营本条例第十五条所列非法音像制品的，由文化行政部门责令停止违法行为，给予警告，没收违法经营的音像制品和违法所得；违法经营额不足一万元的，并处一万元以上五万元以下的罚款；违法经营额一万元以上的，并处违法经营额五倍至十倍的罚款；情节严重的，责令停业整顿或者由原发证机关吊销许可证。
第三十条有下列行为之一的，由文化行政部门责令改正，给予警告，没收违法所得，可以并处一千元以上二万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿：
（一）租借、出售、转让《音像制品经营许可证》或者使用复印件经营的；
（二）从未持有相关许可证的音像制品出版、批发单位进货经营的；
（三）超越批准的经营方式或者经营范围经营、转包经营音像制品的；
（四）音像制品经营者拒绝提供有关音像制品合法证明和应当保存的票据、清单、登记材料的。
第三十一条音像制品经营者变更名称、地址、法定代表人或者主要负责人、业务范围等，未依照本条例规定办理审批、备案手续的，由文化行政部门责令改正，给予警告；情节严重的，责令停业整顿或者由原发证机关吊销许可证。
第三十二条邮政、交通、铁路、民航等部门在托运、邮寄、运输、仓储和包装中发现非法音像制品，应当依法暂扣，并及时通知文化行政部门依法予以查处。
第五章附则
第三十三条自本条例施行之日起，不再审批设立经营性音像制品放映单位；已经依法设立的，不得变更名称、地址、法定代表人，不得更新现有设备，并于二年内予以关闭。关闭前，文化行政部门应当加强日常监督和管理，年度审核工作由设区的市文化行政部门办理。
第三十四条本条例自2003年5月1日起施行。
