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农业部


农业部办公厅关于进一步加强公文培训工作的通知

农办办〔2011〕55号

　
部机关各司局、直属各单位：

　　公文培训是推进公文质量建设的重要基础性工作。为落实部领导关于改进文风、提高公文质量的要求，进一步规范公文格式和报送程序，加快构建“大核稿”工作机制，根据《农业部公文运转和质量建设岗位责任管理暂行办法》（农办办〔2010〕49号，以下简称《暂行办法》），现将加强我部公文培训工作有关事项通知如下。

　　一、切实提高对加强公文培训工作的认识

　　近年来，党中央、国务院对改进文风提出明确要求，部领导也多次对加强我部公文质量建设做出重要批示，要求努力做到公文“又短又好”。在部机关各司局、直属各单位的共同努力下，我部公文培训工作力度不断加大，公文质量建设取得明显成效，部机关公文质量合格率整体水平稳定在90%以上。但与履行职责和部领导要求相比，目前我部公文培训工作仍难以适应公文质量建设的需要，一些单位对培训工作不够重视，培训不系统、形式单一、方法陈旧，制约了我部公文质量的提升。部机关各司局、直属各单位要充分认识到，公文是推进机关各项工作的主要载体和工具，公文质量的高低不仅直接影响工作成效，还代表我部对外形象。加强公文质量建设是机关各司局、直属各单位的重要职责和面临的紧迫任务。提高公文质量，落实责任是关键，强化培训是基础。部机关各司局、直属各单位要站在服务农业农村经济工作的高度，从我部公文质量建设的实际出发，进一步提高对加强公文培训、推进公文质量建设工作重要性和必要性的认识，从组织领导、制定计划、人员保障、后勤服务等方面强化措施，切实把公文培训工作抓实抓好。

　　二、进一步明确公文培训工作的重点对象

　　公文培训是一项需要全员参与的工作，要结合我部公文起草和审核“五级负责、三审把关”的实际，分层次、分专题组织开展培训工作。当前，针对我部公文质量建设现状及存在的薄弱环节，公文培训对象的重点：一是机关各司局、直属各单位机要员和核稿员，二是从事公文起草的处及处以下干部，特别是新招录公务员和借调到部机关工作人员。机关各司局、直属各单位的机要员和核稿员是我部公文质量建设的两支骨干队伍，为保障我部公文高效、有序运转和质量稳步提升做出了突出贡献。近年来，为强化队伍建设，提高机要员、核稿员业务能力，办公厅对机关各司局、直属各单位机要员、核稿员实行登记备案、持证上岗、授权代办、绩效考核、集中培训的规范化管理，推动机要员和核稿员队伍建设日趋健全。但由于一些司局和单位机要员、核稿员具有流动性大、借调人员多等特点，给公文运转和审核工作带来隐患和挑战。为此，要进一步规范管理，机关各司局、直属各单位应选派正式在编人员担任机要员、核稿员，并保持人员相对稳定。要按照《暂行办法》有关要求，组织机要员、核稿员参加上岗业务培训，培训合格后，由办公厅核发“机要员上岗证”、“核稿员上岗证”，无证不得从事相应工作。机关各司局和直属各单位机要员、核稿员每年集中培训时间累计不应少于5个工作日。办公厅负责做好年度优秀机要员、优秀核稿员评选工作。处及处以下干部公文起草任务重，是我部公文质量建设的主体，特别是新招录公务员和借调部机关工作人员公文业务知识相对不足，是我部公文培训的重点。机关各司局、直属各单位要积极为从事公文起草的同志创造更多的学习培训机会，特别是对新录用公务员、借调人员、公文制发量比较多的处室有关人员，要紧密结合日常工作开展重点培训，处以下干部每年培训时间累计不应少于2个工作日。要采取定期集中培训与日常培训相结合的方式，认真组织学习《农业部文电办理规程》、《农业部公文运转和质量建设岗位责任管理暂行办法》、《农业部印章使用管理办法》、《农业部公文办理简明手册》等制度规定，并结合实际交流公文制发的好经验、好做法，落实公文制发各环节岗位责任，优化公文制发各环节流程，不断提高公文制发水平。

　　三、积极创新公文培训方式

　　改进和完善公文培训工作，关键在编制培训资料和创新培训方法。要以案例培训、互动交流为主，通过公文评选和讲评，开展会商核稿、公开核稿、现场核稿等形式，增强培训工作的针对性和实效性，推动在我部形成“大培训”的格局和氛围。及时编制实用的案例培训资料。培训资料的准备是公文培训工作的重要内容，要以公文审核中发现的问题制作典型案例，将案例涉及的各方面公文质量问题进行全面、透彻的分析，发挥案例培训以小见大的作用。注意收集优秀公文的典型段落，特别是部领导、司局和单位领导对公文的审改意见，通过对比提高公文起草技巧，领悟如何贯彻落实领导要求。要根据公文质量建设新的要求，及时更新培训工作资料，培训资料的编制要针对不同的培训层次和培训对象，注意突出业务特点和工作需要。积极组织开展优秀公文评比和讲评活动。近年来，我部每年均组织开展公文质量建设评优活动，通过对年度优秀公文、公文质量建设先进司局和优秀机要员、核稿员进行表彰，推动在部系统营造重视公文质量建设的良好氛围。总结我部开展公文质量建设评优活动的经验，就是自查自荐与互评互学相结合、表彰奖励与交流培训相结合、营造氛围与推动工作相结合。要完善公文评比工作机制，把评优与培训更紧密地结合起来，针对部机关及直属单位在公文起草和运转中存在的主要问题，通过学习优秀公文、专家辅导、典型交流等形式，提高培训实效。办公厅每年负责牵头组织开展1次部机关公文质量建设评比活动。鼓励机关各司局、直属各单位定期对本单位公文组织开展评优活动，通过评学结合，提高公文制发能力和水平。除定期开展公文评比活动，办公厅还不定期组织开展优秀公文讲评活动，特别是认真领会部领导对公文的审改意见，总结公文起草规律，学习研讨公文起草技巧，取得了良好的培训效果。实践证明，结合各级领导同志批示精神和修改意见组织公文培训，权威性强、操作性强、示范性强，对提高公文写作能力效果明显。机关各司局、直属各单位要重视公文讲评工作，善于学习借鉴优秀公文，积极组织本单位人员参与部里组织的公文讲评活动，并结合业务工作和公文实例，积极开展公文讲评培训。公文讲评活动既可以与专题培训结合起来安排，也可以通过日常文稿起草、工作交流、撰写学习体会等灵活多样的方式进行。适时组织开展会商核稿、公开核稿、现场核稿。会商核稿、公开核稿和现场核稿是落实“大核稿”工作机制的重要方式。一方面，我部不少公文内容涉及多个业务领域，通过会商核稿、公开核稿和现场核稿，能充分集中各方面意见，更好地做好内容审核，提高核稿质量。另一方面，由于具有时效性强、针对性强、形式灵活多样、参与人员广泛等特点，会商核稿、公开核稿和现场核稿能充分发挥公文培训的示范效应，对提高相关人员公文起草和审核能力效果明显。要充分发挥会商核稿、公开核稿和现场核稿的作用，通过多交流、多沟通，促进核稿人员取长补短，共同提高公文写作水平。要增强会商核稿、公开核稿和现场核稿的针对性，更多地采取案例培训的方式，结合具体问题研究如何正确选择文种、确定行文关系、把握结构布局以及准确文字表述，有的放矢地解决公文制发过程中遇到的突出问题。要把定期开展会商核稿、公开核稿和现场核稿制度化，充分利用召开会议、总结工作、协商议事等机会开展公文培训，把公文培训与业务工作紧密结合起来。

　　四、进一步规范对公文培训工作的管理

　　我部实行公文运转和质量建设绩效管理制度和司局公文质量评价分级制度，机关各司局、直属各单位负责本单位公文质量建设工作，公文质量建设情况作为本单位绩效管理评估的组成部分。在公文运转和质量建设绩效考评体系中，公文培训是重要内容之一。按照《暂行办法》有关要求，机关各司局、直属各单位每举办1次公文培训活动，当年该单位公文运转和质量建设绩效考核（基础分100分）加1分，最多加4分。对当年未举办公文培训活动的单位，酌情予以扣分。要认真落实公文运转和质量建设绩效管理工作要求，按照《暂行办法》有关规定，强化对公文培训工作的绩效考核，并将其作为公文运转和质量建设绩效管理综合得分的重要依据。要使我部公文培训工作制度化、规范化、常态化，进一步将公文培训纳入我部干部培训的重要内容。要增强公文培训工作的计划性，办公厅负责制订年度机关公文质量培训计划，每年至少组织2次由部机关各司局、直属各单位有关人员参加的综合性公文质量培训活动，每年举办2耀3次专题性公文质量培训活动。部机关各司局和直属各单位要高度重视公文培训工作，由分管负责同志亲自抓，每年至少组织1次公文培训活动，并指定专人负责落实，做到年初制订公文培训工作计划，年内分层次、分专题组织开展培训，年底进行总结检查。要针对自身业务特点，科学合理安排本单位公文质量培训活动，并将开展公文培训有关情况及时反馈办公厅文电处，作为当年公文质量建设绩效考核的依据。要充分发挥对地方农业系统的公文业务指导作用，多征求地方农业行政主管部门对我部公文运转和质量的意见，及时将这些意见转化为公文培训的内容，更好地服务农业农村经济工作。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一一年九月二十七日


论我国仲裁制度的新发展

沈木珠

《中华人民共和国仲裁法》的颁布，结束了我国没有仲裁法典的时代，确立了仲裁法律制度在我国法律体系中的重要地位，标志着我国仲裁制度的进一步完善。仲裁法的基本内容，反映了仲裁的本质特征，符合仲裁制度发展的客观规律。仲裁法所确立的若干原则和制度与国际仲裁制度相符，表明了我国仲裁制度在与国际仲裁制度接轨方面，迈出了重要的一步。
一、意思自治原则的确立及其体现

意思自治原则是国际私法上合同制度中的一项基本原则，也是目前各国在处理涉外合同的法律适用问题上普遍采用的主要原则。所谓意思自治是指合同当事人有权协议选择解决争议的法律。这项原则的适用，有利于稳定当事人的法律关系和及时有效地解决争议，因而为多数国家所采纳，并在仲裁法中作为一项基本原则予以确认。我国《涉外经济合同法》同样把意思自治原则作为合同法律适用的首要原则，从而使我国涉外仲裁直接受该原则的影响，并将其贯穿于仲裁的全过程，使涉外仲裁与国际仲裁制度基本一致。但是，我国国内仲裁情况则不同，由于受当时计划经济体制的影响，当事人的经济活动和经济纠纷过多受国家行政和司法的干预，使当事人意思自治无法在仲裁制度中得到体现。

社会主义市场经济体制的建立及其在我国实践中的执行，为我国仲裁制度的完善提供了良好的契机。市场经济的发展必然要求“当事人意思自治原则”在我国民商法律制度包括仲裁制度上的适用，为了顺应历史发展的潮流，我国《仲裁法》将“意思自治”确立为一项基本原则并在其相应内容中得到全面体现。

第一，当事人采用仲裁方式解决纠纷，必须出于双方自愿并以书面表示。这就是说，双方当事人在订立合同时，如果约定将未来发生的纠纷提交仲裁的，则应当在合同中订入仲裁条款；如果当事人在订立合同时就仲裁问题未达成协议而在纠纷发生后双方约定将其提交仲裁的，则应签订独立的仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁机构不予受理。

第二，仲裁地点和仲裁机构，均由双方当事人共同选定。涉外仲裁首先遇到的就是仲裁地点的选择，按我国法律的有关规定，仲裁地点包括本国、被诉国和第三国，当事人只能从中择一；国内仲裁的当事人则应约定国内某个具体的地点。无论涉外仲裁还是国内仲裁，当事人均应在仲裁地点确定后选择具体的仲裁机构，并将地名和机构全称列入仲裁协议。

第三，仲裁事项，由双方约定。仲裁事项是指法律规定的仲裁范围内的一切商事性质的关系所引起的事项。按照《仲裁法》的规定，仲裁事项可以理解为除婚姻、收养、监护、抚养、继承纠纷，行政争议和刑事事件以外的因执行合同所发生的或与合同有关的一切争议。至于具体仲裁事项，由双方当事人在仲裁协议中约定。没有约定或者约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的，仲裁机构无权仲裁。

第四，仲裁员由当事人选定或委托指定。当事人不但可以选择或委托指定仲裁员，还可以约定由三名或由一名仲裁员组成仲裁庭。当事人如果约定由三名仲裁员组成仲裁庭的，应当各自选定或者各自委托仲裁委员会主任指定一名仲裁员，第三名仲裁员即首席仲裁员由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定；当事人如果约定由一名仲裁员成立仲裁庭的，则必须共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定仲裁员。

第五，仲裁是否开庭与公开进行，由当事人协议。仲裁法原则上规定，仲裁庭应当开庭但不公开进行，但是，如果当事人协议不开庭的，仲裁庭应采纳当事人的意见并根据仲裁申请、答辩书以及其他材料作出裁决。如果当事人协议仲裁公开进行的，仲裁得公开进行，但审理内容涉及国家秘密的则除外。

第六，在仲裁过程中，当事人可以自行和解和自愿调解。既然仲裁是当事人自愿选择的，那么，在申请仲裁后，当事人也就可以自行和解，达成和解协议，也可以撤回仲裁申请；在仲裁庭作出裁决之前，只要当事人自愿，仲裁庭应当调解，调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书，调解书与判决书具有同等效力。

第七，裁决书是否写明争议事实和裁决理由，由当事人协议。《仲裁法》原则上规定，裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、仲裁费用的负担和裁决日期，但当事人协议不愿将争议事实和裁决理由在裁决书上写明的，可以不写。

上述各项内容均是“当事人意思自治原则”在我国仲裁制度上的充分体现。当然，这项原则在我国仲裁制度上的适用与在合同制度的适用一样，均受到一定的限制。在仲裁制度上，当事人可以自愿选择仲裁，但这种意愿须以书面表示，即须订立书面仲裁协议；当事人可以约定仲裁事项，但约定的仲裁事项不得超出法律规定的仲裁范围；当事人可以选择仲裁员，但选择的范围仅限于仲裁机构提供的仲裁员名册中的仲裁员；当事人在仲裁过程中可以自行和解和自愿调解，但必须在仲裁庭作出裁决之前进行。以上各项自由和限制，既符合仲裁的特点，也符合仲裁制度发展的客观规律。
二、协议仲裁制度的实行

协议仲裁制度是指当事人依据合同约定的仲裁条款和事后达成的书面仲裁协议将纠纷提交仲裁机构仲裁的制度。协议仲裁制度的一个最大特点是以当事人自愿为基础，包括在协议中约定仲裁事项、选择仲裁机构、仲裁地点和指定仲裁员等，使仲裁协议能发挥以下三个作用：第一，仲裁协议能约束当事人。既然，仲裁协议是双方当事人达成的，当事人就必须自愿受其约束。在纠纷发生时，就必须将其提交仲裁，如有任何一方不按仲裁协议规定提交仲裁，而向法院起诉，另一方则有权请求法院终止诉讼程序。第二，仲裁协议是仲裁机构受理案件的依据。仲裁协议都必须指定仲裁机构，被当事人合法指定的仲裁机构即取得该案件的管辖权，应予以受理。第三，仲裁协议能排除法院的管辖权。联合国《承认及执行外国仲裁裁决公约》第２条第３款规定：“当事人就诉讼事项订有本条所称之协议者，缔约国法院受理诉讼时应依当事人一造之请求，命当事人提交仲裁，……。”这一规定肯定了仲裁协议具有排除法院管辖权这一作用，只要有合法有效的仲裁协议存在，即使一方当事人违反协议向法院起诉，法院也不能受理，而应命其提交仲裁，即使受理了，另一方当事人也有权请求法院终止诉讼程序。当然，无效的仲裁协议例外。根据我国《仲裁法》第１７条的规定，凡约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的仲裁协议；无民事行为能力或者限制民事行为能力人订立的仲裁协议；一方采取胁迫手段，迫使对方订立的仲裁协议，均为无效仲裁协议。

由于协议仲裁最能体现当事人的意思自治，故为国际公约和西方国家仲裁法规所普遍采用。在我国的实践中，按照《涉外经济合同法》第３７条第２款、《技术合同法》第５１条第１款、《著作权法》第４９条第１款的规定，我国对外经济贸易仲裁和海事仲裁、技术合同争议仲裁和著作权合同纠纷仲裁，以及经济合同仲裁机关受理技术合同、企业承包和企业租赁经营合同纠纷案件均已实行国际上普遍采用的协议仲裁制度。而国内经济合同争议仲裁按照《经济合同法》（１９８１年）和《经济合同仲裁条例》（１９８３年）的规定并没有实行该项制度，按其规定，只要经济合同发生纠纷，任何一方当事人均可向国家规定的合同管理机关申请仲裁。申请仲裁时，一方当事人须向仲裁机关递交申请书，仲裁机关收到申请书后，经审查符合条件的，则在７天内立案。这种仲裁不要求当事人订立仲裁协议，因而不能充分体现各方当事人的意愿，不利于纠纷的有效解决。直到《民事诉讼法》（１９９１年）施行之后，国内经济合同争议仲裁才实行协议仲裁制度。《民事诉讼法》第２１７条和修改的《经济合同法》（１９９３年）第４２条以及《仲裁法》（１９９４年）第４条、第２１条第１款和第５８条第１款的规定均明确肯定了该项制度的实行，使我国内外仲裁均统一适用了协议仲裁制度。
三、协议管辖制度的确立

由于协议仲裁已成为仲裁制度的一项基本制度，因此，凡实行协议仲裁制度的国家均同时实行协议管辖制度，此项制度的实行是由合同当事方在仲裁协议中指定管辖和审理该合同纠纷的仲裁机构和仲裁员，即仲裁机构对某一合同纠纷的管辖和审理权产生于合同当事人的授权。

仲裁中的协议管辖与诉讼中协议管辖虽然都为国际上普遍承认，两者均赋予当事人自由选择解决纠纷的机构的权利。但选择的自由度有明显区别，当事人在协议选择管辖法院时，受法律规定的某些条件的严格限制，如须以书面表示；不得协议选择上诉法院；对合同争议案件，只能协议选择与该合同有密切联系的地点的法院等。我国《民事诉讼法》第２４４条同样对诉讼中的协议管辖作了限制性规定，即涉外经济纠纷的当事人可以协议选择管辖法院，但必须符合以下三项要求：（１）协议选择管辖法院必须以书面形式作成；（２）选择的法院必须是与争议有实际联系的地点的法院；（３）选择我国法院的，不得违反我国法律关于级别管辖和专属管辖的规定。但合同当事人在选择仲裁机构时，除须以书面表示外，不受以上其他条件的限制，这是由于仲裁自身的特点所决定的。

从我国仲裁的管辖制度看，曾一度实行地域管辖、级别管辖、指定管辖和移送管辖相结合，而以地域管辖为主的制度。在这项制度下，当事人无权选择仲裁机关和仲裁员，仲裁机关也无权受理不属于自己管辖范围内的案件。仲裁机关受理案件的权利由国家法律硬性规定。根据《中华人民共和国经济合同仲裁条例》的规定，各仲裁机关对案件的管辖主要是根据地域管辖和级别管辖来划分的。前者是确定同级仲裁机关对案件的管辖权，它是根据仲裁机关的管辖区域、当事人的住所和纠纷的主要发生地来划分的；而后者则是确定上下级仲裁机关对案件的管辖权，它主要是根据案件的社会影响和争议金额多少来划分的。因此，在一般情况下，经济合同纠纷案件由合同履行地或签订地的仲裁机关管辖，在执行中有困难的也可以由被诉方所在地的仲裁机关管辖。由于实行地域管辖和级别管辖制度无法体现当事人的意思自治，使仲裁的特点与优势得不到发挥，因此，它不受当事人的欢迎。

随着协议仲裁制度的实行，我国《仲裁法》明确了协议管辖制度。《仲裁法》第６条规定：“仲裁委员会应由当事人协议选定”。“仲裁不实行级别管辖和地域管辖”。根据这一规定和《仲裁法》的其他有关规定，可以从以下三方面来理解：第一，仲裁机关对纠纷案件的管辖权来自当事人的协议，只有被当事人在协议中指定的仲裁机关才对该案有管辖权；第二，否定级别管辖和地域管辖的实行，即明确指出我国原来实行的地域管辖和级别管辖制度已由协议管辖制度所取代；第三，仲裁员对纠纷案件的审理和裁决权来自当事人的协议，非当事人选定或委托指定的仲裁员无权审理和裁决有关案件。

协议管辖制度的确立有助于意思自治原则在仲裁中的贯彻和协议仲裁制度的实行。意思自治原则能否在仲裁中得以贯彻，很大程度上取决于协议仲裁制度和协议管辖制度的实行，只有全面实行这两项制度，意思自治原则才能在仲裁中得到具体体现。
四、民间性仲裁机构的设置

仲裁机构的设置是仲裁制度的组织性制度，仲裁机构是执行仲裁制度和实现仲裁任务的组织保证，正确确定仲裁机构的性质，设置反映仲裁特点的民间性仲裁机构，是公正解决纠纷，提高仲裁质量，完善仲裁制度的一个至关重要的问题。

仲裁机构从广义的角度讲，包括仲裁管理机构和仲裁裁决机构，从狭义的角度讲，它仅指后者。前者包括常设的仲裁委员会、仲裁协会和临时组成的仲裁庭，它们是对仲裁日常事务、仲裁人员、仲裁工作进行管理、协调和组织的机构；而后者仅指临时组成的仲裁庭，它是唯一有权对当事人提交仲裁的争议进行审理和裁决的机构。仲裁机构的管理权直接渊源于仲裁法律规范，它主要在仲裁机构系统内部起组织、管理和协调作用；而仲裁机构的裁决权不仅渊源于仲裁法律规范，而且基于当事人在仲裁协议中的授权，其作用是对当事人的有关纠纷通过裁决予以解决。这两种权力虽然作用不同，但两者有着密切的联系，仲裁管理权服务于仲裁裁决权，而仲裁裁决权以仲裁管理权为依托，没有仲裁委员会管理仲裁工作，就无法保证仲裁庭对当事人提交仲裁的争议及时、正确、有效地行使裁决权。

纵观我国仲裁机构的设置和布局状况，其种类繁多，性质各异。涉外仲裁的仲裁机构是中国国际经济贸易仲裁委员会和中国海事仲裁委员会，它们均隶属于中国国际贸易促进委员会（中国国际商会），仲裁员由中国国际贸易促进委员会从对国际经济贸易、科学技术和法律等方面具有专门知识和实际经验的中外人士中聘任，是民间性仲裁机构；但国内仲裁的仲裁机构包括各级工商行政管理部门设立的经济合同仲裁委员会，省级以上（含国务院批准的较大的市、计划单列市和经济特区等）的科学技术行政管理部门设立的技术合同仲裁委员会，国家与地方各级房地产行政管理部门设立的房地产仲裁委员会和县级以上地方人民政府劳动行政部门设立的劳动争议仲裁委员会等。以上几种仲裁机构（除技术合同仲裁委员会外）均设置于各自的行政管理部门之下，并受其领导，业务上受上级仲裁委员会的指导和监督，仲裁员主要由各有关的行政管理人员兼任，当事人无权选择仲裁机关和仲裁员，其行政性质相当明显。从仲裁制度的本质看，它是民间性质的，因为，仲裁机构的仲裁权来源于争议双方当事人的意愿，即当事人的授权是仲裁权形成的前提，这就决定了仲裁机构的仲裁权有别于国家法律赋予有关机关行使的行政管理权，从而也就决定了行使仲裁权的机构的独立性与民间性，我国原有某些仲裁机构的行政性，与仲裁制度的本质属性相悖，仲裁的特点与作用因而未能在我国国内仲裁中得以发挥。