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个人投资“挂靠”集体的企业产权归属问题探究

宋晓锋


一、案例

1983年7月，马玉英成立砟子劳动服务站煤矸石厂，在工商部门登记注册中，企业性质为“集体”。马玉英任厂长，靠挂到砟子劳动服务站，除每年向服务站交管理费2000元外，其他人、财、物由马玉英自行分配，企业独立经营、自负盈亏。1987年9月27日，马玉英与砟子镇企业办达成协议，马玉英以承包的形式将原砟子服务站煤矸石厂（后更名为砟子镇煤炭公司）挂靠到浑江市三岔子区砟子镇政府（以下简称砟子镇政府）企业办，由砟子镇企业办公室领导。由马玉英实行大包，除每年向企业办交管理费25000元，依法缴纳税费、支付工资外，其他部分于马玉英自行分配，承包前的债、财、物由马玉英负责，企业独立经营、自负盈亏。1990年1月9日，砟子镇煤炭公司更名为浑江市三岔子区镇煤炭运销站。马玉英连续承包经营至1992年12月份。

　　1993年2月26日，砟子镇将马玉英（被告）、长青公司（第三人）以承包合同纠纷为由诉至浑江市中级人民法院。

　　浑江市（现白山市）中级人民法院与吉林省高级人民法院均认为砟子镇煤炭公司系集体企业而非马玉英个人企业。

　　二、疑惑

　　1、马玉英个人投资、管理的砟子镇煤炭公司究竟是个人企业还是集体企业？

　　2、特殊的历史时期如何确定个人投资“挂靠”集体的企业的性质？

　　三、分析

　　由于历史的原因，乡镇企业中的个体企业、合伙企业、私营企业“挂靠”的现象十分普遍。在1998年3月24日，财政部、国家工商行政管理局、国家经贸委、国家税务总局印发的《清理甄别“挂靠”集体企业工作的意见》中提到“由于历史原因，在我国城镇集体企业群体中，一些非集体所有制的企业（单位）、社会团体或个人，在投资举办企业初期或发展过程中，为享受国家有关集体企业的优惠政策，或为取得有关的生产和经营资格，或为保持在生产经营活动中的信誉，或为便于获取有关证明材料，或因原主管部门及单位取消、变更等原因。在各地区、各部门形成了数量较多的“挂靠”集体企业。“挂靠”集体企业虽在工商行政管理部门登记注册为集体性质，但不少企业仅与主管部门、企业（单位）、社会团体之间采取自愿委托、任意划转或互相协商的松散管理方式，未纳入正常的集体经济管理范围”，该文将“挂靠”集体企业界定为“在各级工商行政管理部门登记注册为城镇集体企业，但资本来源主要为个人或国有企业（单位）投资、合资、合作，其现有财产构成不属于集体性质为主，采取上交一定管理费（挂靠费）名义上由有关主管部门、企业（单位）、社会团体临时管理、委托管理或“挂靠”管理等企业”。

　　“挂靠”集体企业虽在工商注册为集体企业，但其实际的投资、管理、分配、风险承担等通常与被挂靠企业（单位）无关。那么，该如何认定在特殊的历史时期个人投资“挂靠”集体的企业产权性质呢？

　　对企业性质的认定，需要在查明全部事实的基础上，从保护实际出资人利益的原则出发，确定企业的产权归属。核心原则是“谁投资、谁所有、谁受益”，其次应当考虑企业的经营管理方式。根据国家经贸委、财政部、国家税务局1996年颁发的《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》第四条规定：“集体企业清产核资中的产权界定工作要本着依法确认、尊重历史、宽严适度、有利监管的原则……要体现谁投资、谁所有、谁受益。”

　　本案中，煤矸石厂（后更名为砟子镇煤炭公司）由马玉英投资，除每年向镇企业办交管理费、依法缴纳税费外，其他人、财、物部分均由马玉英自行分配，企业由马玉英负责管理、运行，自负盈亏。镇政府对该企业无任何资金投入，也无任何设备、技术作为企业资本。根据企业投入资金来源和经营管理方式来看，可以确定煤矸石厂（后更名为砟子镇煤炭公司）的企业性质是私营企业而非集体企业。

　　因此，白山市中级人民法院与吉林省高级人民法院无视在特定的历史时期形成的私营企业挂靠镇政府的事实，更置砟子煤炭公司系由马玉英投资、所有、收益、管理的客观事实于不顾，认为砟子煤炭公司系砟子镇政府接管砟子劳动服务站后组建的直属企业，是完全错误的。

宋晓锋，河北定州人，硕士，北京市丹宁律师事务所律师。主要研究方向：房地产、公司法务、刑事辩护



国务院


国务院批转国家经委、国家体改委关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定的通知

1985年9月11日，国务院

国务院同意国家经委、国家体改委《关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定》，现转发给你们，请贯彻执行。
大中型国营工业企业，在国民经济中占有极为重要的地位。它们既是国家指令性计划和国家财政收入的主要承担者，又是发展社会生产力和技术进步的骨干力量。增强大中型国营工业企业活力，是一项具有战略意义的决策。目前，不少企业程度不同地存在着管理落后、技术落后、装备落后、效益低下等问题，潜力没有充分挖掘出来；普遍缺乏自我改造、自我发展的能力。各地区、各部门在城市经济体制改革中，要按照政企职责分开、简政放权的原则，为增强大中型国营工业企业的活力积极创造条件。
增强大中型国营工业企业的活力，一方面固然要有一个良好的经营环境，更主要的是企业应当眼睛向内，搞好内部的改革，发挥企业本身拥有的人才、技术、设备和资金等方面的优势，在提高质量、降低消耗、综合利用等方面狠挖潜力。所有大中型国营工业企业，都要认真贯彻中央、国务院已经确定的关于改革的政策、措施，用好已经给予企业的权力，明确树立市场观念、投入产出观念、利息观念、资金周转观念、竞争观念和智力开发观念，尽快由单纯生产型转向生产经营开拓型。同时，要切实加强思想政治工作，培养一支有理想、守纪律的职工队伍，以适应社会主义现代化建设的需要，为国民经济的发展做出新的贡献。
为了增强企业的活力，国务院先后发布、批转了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》、《关于改进计划体制的若干暂行规定》、《关于推进国营企业技术进步若干政策的暂行规定》，各地区、各部门在贯彻《关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定》时，要把这几个规定结合起来，认真抓好落实工作。各级经委、计委、财政、审计、统计、银行、物价、工商行政管理和企业主管部门，都要采取切实有效的措施，使本规定得以全面贯彻。

附：国家经委、国家体改委关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定

规定
根据中共中央《关于经济体制改革的决定》和中央、国务院一系列指示精神，增强企业活力，特别是增强大中型国营工业企业活力，是城市经济体制改革的中心环节。搞活企业，主要是进一步贯彻国家既定的政策和赋予的权力，做好内部改革，发挥企业自身的优势和内在潜力；同时，相应地改善外部条件，建立、健全宏观的控制与管理，为企业创造良好的生产经营环境。为此，除遵照执行国务院发布、批转的《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》、《关于改进计划体制的若干暂行规定》和《关于推进国营企业技术进步若干政策的暂行规定》外，特对增强大中型国营工业企业活力，再作如下规定。
一、提高经营管理水平和职工队伍素质。企业首先要建立一个具有开拓精神、善于经营的领导班子，其关键是配备好厂长（经理）。厂长（经理）要懂经营管理，也要懂专业技术，特别要敢于选拔、起用人才。选拔厂长（经理），既要看学历、能力，更要看事业心。企业主管部门可以同企业的厂长（经理）签订任期目标责任制合同，对责权、奖惩作出明确的规定，以加强企业经营者的责任感，调动其积极性。
要切实加强思想政治工作和文化、技术、业务的培训，提高职工队伍的素质。搞好党政分工，完善职工民主管理的制度。
二、制订经营发展战略。企业要在国家计划和政策指导下，根据市场预测和本身的人才、技术、资金、设备优势，制订近期和中长期的经营发展战略，明确产品方向，开发适销对路、有竞争力的产品。尽快从单纯生产型转变为生产经营开拓型，不断增强自我改造、自我发展的能力。有条件的企业要发展技术密集型产品。企业主管部门对企业制定发展战略负有指导检查的责任。
三、企业内部要实行分级分权管理。按照不同行业、不同产品的情况，允许企业在统一管理的前提下，合理划小内部核算单位。对有条件的车间、分厂，可以实行相对独立的经营，赋予相应的自主权。划小核算单位后，应当仍由企业统一计划产值，统一纳税，统一承担债务和统负盈亏。
四、搞好全面质量管理。一切企业都要端正指导思想，坚持“质量第一”，搞好全面质量管理，把生产优质产品，作为企业持续追求的目标。企业要切实做好基础工作，根据国家技术政策和用户要求，制订和修订质量标准，严格工艺纪律和劳动纪律，健全和充实质量管理、标准、计量机构和检测手段，完善以质量为中心的经济责任制和各项管理制度，严格考核、奖惩制度，逐步形成质量保证体系。
五、降低消耗，降低成本。所有企业都要采取有效措施，降低消耗，提高成品率。扩大一九七九年燃料原材料节约奖试行办法的实施范围，从原有的十种扩大为二十种，即煤炭、焦炭、电力、汽油、柴油、重油、原油、煤气、天然气、外购蒸气、木材、紧缺稀有贵重的有色金属、优质钢材和不锈钢、铸造生铁、纯碱、烧碱、化纤原料、纸浆、橡胶、325以上标号水泥。同时，允许企业根据自已的情况，对影响成本较大的其它能源、原材料，提出节约奖励的调整意见，分别按照隶属关系，报省、自治区、直辖市人民政府或国务院主管部门批准后实行。
六、企业要综合利用能源、资源。在保证原有协作关系，严格履行合同的前提下，对企业充分利用生产过程中的废渣、废气、废水生产和回收的各种产品，要放开、搞活，给予优惠待遇。这类产品可以自产自销。对能源、资源的综合利用提倡联合与协作。在这方面，凡企业本身受益不大而社会效益显著的，税务部门要给予减免税照顾。
企业对积极提出合理化建议，实现综合利用能源、资源，减少消耗，使产品成本显著降低的集体和个人，给予奖励，奖金允许在节约额内按一定比例提取。
七、鼓励企业开展一业为主，多种经营。企业在确保完成国家计划的前提下，可以根据市场需要和自己的优势，发展多种产品，进行多种经营；可以进行产品的延伸、服务的延伸。
依靠企业外部力量承包的内部工程或劳务项目，企业在保证完成正常生产、维修任务的前提下，可以组织多余的劳力承担，企业因此而减少的开支，扣除成本以后，可以按一定的比例，提取一部分奖金和福利基金，以资鼓励。
企业的工具、机修车间以及车队、仓库、俱乐部、医院、食堂、幼儿园等服务部门，都可以向社会开放，独立核算，自负盈亏。企业在坚持完成国家计划和主导产品任务的前提下，可以独资或联合兴办第三产业。实行多种经营的企业，要根据生产的不同产品，经营的不同行业，分别按不同的税种、税率纳税。
八、发展企业之间的横向联系。坚持平等互利、自愿结合的原则，允许以大企业为主体，或以名牌产品为龙头，打破所有制界限，进行跨行业、跨地区、跨城乡的联合和协作。鼓励军工与民用企业联合，生产市场需要的产品。积极发展科研生产联合体，企业可以同科研院所、大专院校共同开发新技术、新产品，也可以单独或联合从事咨询服务业务。利益分配，由各方按国家有关规定协商确定。
联合企业向所在地交纳产品税、营业税后的利润，按照“先分后税”的原则进行分配。在实行工资总额与上交税利挂钩时，产品税和营业税基数的分配比例由联合各方协商确定。
企业有参加联合的自主权，也有按协议规定退出的自由。
九、改进物资供应和产品销售的办法。为完成国家下达的指令性计划所需要的能源和主要原材料，应按国家规定的计划价格供应。国家分配给企业的统配物资，任何单位不得克扣。常年需要的大宗、大批量的物资，物资部门和主管部门应组织供需双方直接签订合同，实行定点直达供应，由独立核算的企业直接结算。企业在保证完成国家指令性调拨计划和有合理周转储备的前提下，超产产品和积压超储的生产资料，可以通过生产资料市场，议价销售，但不得超过国家规定的最高限价。
十、适当缩小指令性计划。国家下达的指令性计划指标要给企业留有余地，即使是市场紧缺的短线产品，也要给企业留出一定比例，使企业有产可超。国家下达给企业的指令性计划实行一本帐，任何部门和地方不得层层加码。企业必须按质按量确保完成国家指令性计划。
国家下达给企业的指令性计划，要做好产品的调拨量与重要原材料、能源等主要生产条件的平衡衔接。企业为了完成国家下达的指令性计划产品，需要议价购进一部分原材料、能源时，多支出的费用，首先要在企业内部消化；确有困难的，按照物价管理权限，经主管部门批准，这部分产品的价格可以适当加价。
十一、调减调节税，增强企业自我改造能力。对于经济效益好、调节税率高的先进企业，有计划、有步骤地减免调节税。需要调减的企业由国家经委会同财政部确定。
十二、给部分大型企业直接对外经营权。先选择少数企业进行试点。试点企业名单由国家经委会同经贸部提出，报国务院批准。经批准的试点企业，在国家统一的对外方针、政策和计划指导下，有与外商谈判、签约的权力，直接对外开展与本企业出口产品有关的技术引进、技术合作、合资经营、合作生产、合作开发、补偿贸易、来料加工、来件装配、工程承包等对外业务；自行进口本企业所需的设备、仪器、零配件。生产出口产品的企业，按照承担出口计划任务要自负盈亏的原则，可以自行进口生产所需的各种专用原材料（国家统一经营的，须经有关部门批准），自行组织产品出口，以及提供劳务、技术服务等。对外业务可以自行办理，也可委托外贸公司代理。同时，要积极发展工贸联营企业。有的企业，经国家批准，也可在国外设立办事机构和在国外独资或合资办厂。
有直接对外经营权的企业，可以在中国银行开立外汇和配套人民币帐户，可以向中国银行申请外汇贷款，可以依照国家有关规定取得和使用分成外汇。
十三、清理、整顿公司。这项工作按《国务院关于进一步清理和整顿公司的通知》执行。根据政企职责分开的原则，公司应是从事生产经营或服务性业务的、具有法人资格的经济实体，是实行独立核算、自负盈亏、照章纳税、能承担经济责任的企业。
对于行政管理机构改挂公司牌子、实际不承担经济责任、仍然行使政府管理职能的单位，首先要把应当放给所属企业的权利放下去，然后根据实际情况，有的撤销，有的与其它机构合并，有的改为服务性公司，个别的经主管部门批准也可以恢复为行政管理机构。对此，部门和地区态度必须坚决，不允许这类公司继续截留国家给予大中型企业的权利，更不能变相地成为一级管理机构。
十四、部门和城市都要实行政企职责分开、简政放权。部门和城市都要为企业创造良好的生产经营环境，搞好规划、协调、服务、监督，加强行业指导和管理，定期对企业进行经济、技术评价，通过提供信息，引导和帮助企业改善经营管理。城市要特别加强各种公用设施的建设，搞好社会服务；要指导和组织企业间的各种形式的联合协作，疏通和协调企业同各方面的关系；要检查、纠正社会上对企业名目繁多的不合理摊派，保证企业正当利益和国家财产不受侵犯；要建立健全经济法制，督促有条件的企业设置专职或兼职法律顾问，运用法律手段管理经济活动。
本规定自批准之日起施行。过去颁发的有关规定同本规定不一致的，均按本规定执行。各地区、各部门可根据实际情况，在本规定的原则范围内制订具体的实施细则。