交通部、财政部关于发布《车辆购置附加费票证管理规定》的通知
交通部 财政部
交通部、财政部关于发布《车辆购置附加费票证管理规定》的通知
1990年7月5日，交通部、财政部
各省、自治区、直辖市、计划单列市交通厅（局）、财政厅（局），北京市交通运输总公司，天津、上海市市政工程局：
现发布《车辆购置附加费票证管理规定》，自一九九0年八月一日起施行。
车辆购置附加费票证管理规定
第一条 为加强车辆购置附加费（以下简称车购费）票证的管理，根据国务院发布的《车辆购置附加费征收办法》和交通部、财政部、中国工商银行发布的《车辆购置附加费征收办法实施细则》的有关规定，制定本规定。
第二条 车购费票证是征收车购费的凭证。各级车购费征管部门应加强对车购费票证管理工作的组织和领导，配置必要的设备，保证管理工作的正常开展。
第三条 车购费票证的种类和适用范围：
（一）车购费缴费收据：按规定费率向购置车辆的单位或个人计征车购费时使用。
（二）车购费退款凭据：向购置车辆的单位或个人退还车购费费款时使用。已征收车购费的车辆经复议属免征车购费的车辆而退款时，必须收回原发的缴费凭证，注销后作为退款凭据的附件。
（三）车购费罚款收据：对违反《车辆购置附加费征收办法》的单位或个人，按《车辆购置附加费征收办法处罚细则》的规定罚款时使用。
（四）车购费一般收据：向购置车辆的单位或个人收取补办手续费、凭证工本费或其他款项时使用。
（五）车购费汽车缴费凭证：向购置汽车的单位或个人缴纳车购费后核发的凭证。
（六）车购费挂车缴费凭证：向购置挂车的单位或个人缴纳车购费后核发的凭证。
（八）车购费免征凭证：向按规定或经交通部和财政部批准免征车购费车辆的单位或个人核发的凭证。
（九）车购费免办凭证：向一九八五年四月三十日以前购置并已投入使用车辆的单位或个人核发的凭证。
第四条 车购费汽车（摩托车、挂车）缴费凭证、免征凭证和免办凭证由交通部统一印制，车购费收据、退款凭据、罚款收据和一般收据由各省、自治区、直辖市、计划单列交通厅（局）统一印制，并套印同级财政部门收费票据监制（专用）章。
车购费缴费（免征、免办）凭证由交通部每年印制一次，各省、自治区、直辖市、计划单列市交通厅（局）应于每年八月三十一日前将下年度车购费缴费凭证和免征凭证的需要量计划报交通部；免办凭证由交通部一次性印制。各种凭证由印刷厂通过机要运输方式直接发往各省、自治区、直辖市、计划单列市交通厅（局）。
第五条 各省、自治区、直辖市、计划单列市交通厅（局）车购费征管部门应设立票证总库，配备专人负责车购费票证管理工作，并负责按规定逐级下发各种票证；各地（市）或县车购费征管部门应设立票证分库或支库，相应配备专人负责车购费票证管理工作，并根据各征收单位或代征单位业务的需要，负责分发所需的各种凭证。
各级车购费征管部门应随时掌握各种票证的库存量，防止供不应求或长期积压。省级车购费征管部门的票证库存量以一年为限；各地（市）级车购费征管部门的票证库存量以半年为限；各县级车购费征管部门的票证库存量以三个月为限；车购费代征单位的票证库存量以一个月为限。
第六条 各级车购费征管部门或代征单位，应根据业务量的大小，设置专职或兼职票证管理人员（简称票管员），具体负责办理票证管理工作。征费员与票管员应分别设置，不得兼管。
第七条 各级车购费征管部门或代征部门（或征费员）需要领取（用）票证时，应填写“车辆费票证领用单”（简称领用单），一式三联，（先填写数量，起止号码暂不填）加盖领票单位印章后，第一联留存，持第二、三联到发放票证单位（或票管员）领取；发放票证单位（或票管员）依据使用单位（或征费员）填写的“领用单”和实际需要量审核并确定数量（如请领数与实发数不同，应在备注栏写明实发数量），填写起、止号码，送发票单位领导核签后发给。第二联留发票单位，凭以记载票证帐，第三联退领取（用）单位（或征费员）记帐。
第八条 各种票证应认真办理收发交接手续，并顺号使用。使用前应认真清点，如发现空号、跳号或号码错乱时，必须全本（捆）停止使用，及时报告，由省级车购费征管部门处理。每本（捆）票证使用前不清点，使用中发现差错，由使用人负责，造成经济损失由使用人负责赔偿。
第九条 各种票证应使用铁质箱、橱并加锁存放，用标签注明票种和存量等。
第十条 票管员或使用票证的征费员工作调动或因故离职，必须与接管人员办理交接手续，单位领导负责监交，交做交接记录。未办清交接手续的不得离职。移交后，发现原经办票证中的问题，仍由原移交人负责。
第十一条 国内生产或组装的缴费车辆，其车购费缴费凭证由负责代征的生产厂或组装厂在收费时核发；国外进口的缴费车辆，其车购费缴费凭证由负责代征的海关在收费时核发；漏缴车购费的车辆，由车购费征管部门在车辆被检查发现漏缴地补征车购费时核发。每年均核发一证。
第十二条 凡符合交通部、财政部规定免征车购费的车辆办理免征手续时，应由车主向县级以上车购费征管部门提出申请，并附申请免征车购费车辆的内外部彩照，经县级以上车购费征管部门逐级审查后，将车主提交的申请书等材料随审查意见上报省级车购费征管部门核准后发给，每车一证。
第十三条 属于一九八五年四月三十日以前购置并已投入使用的车辆，应由车主向当地车购费征管部门提出申请，经当地车购费征管部门审查，并经车购费征管部门领导核签后发给免办凭证，每车一证。
第十四条 各级车购费征管部门应指定专人负责补发领取牌照后遗失车购费凭证的车辆的车购费凭证，并严格按如下规定办理：
（一）丢失车购费凭证申请补发的单位或个人，应写清丢失凭证的经过（单位单位车辆应加盖单位公章），提供购车发票、车购费缴费收据（免征车辆应提供免征依据）等原始凭证，并出据凭证号码、入户时间、牌照号码等证明，经车辆落籍地车购费征管部门领导核签并登报挂失后方可补发。提供资料不全者或车辆落籍前丢失的，不予补发。
（二）补发凭证的种类应与其所丢失凭证的种类相一致，并核收补办费。初次丢失申请补发车购费凭证的，核收五十元补办费；再次丢失申请补发车购费凭证的，按该车辆应征费额核收百分之十补办费；第三次丢失申请补发车购费凭证的，按该车辆应征费额核收百分之三十补办费；以后再次丢失申请补发车购费凭证的，按重新征费处理。免征或免办凭证的车辆丢失凭证后申请补发的，亦同缴费车辆办理。对重新缴纳费款确有困难的，经省级车购费征管部门批准，可酌情减少。
（三）免征凭证的补发由省级车购费征管部门统一办理；缴费凭证和免办凭证的补发由各地（市）级以上车购费征管部门负责办理。
（四）补发的凭证各栏目要填写齐全，不留空白，并在“附记”栏加盖“遗失补办”戳记，以防他车挪用。
第十五条 各种车购费凭证必须使用篮黑墨水按照规定的栏目填写齐全，文字清晰、工整；各种需要复写的票据，必须使用双面复写纸，一次复写，严禁分次复写、套写。签发票证过程中，发生填错、跳号及换发损坏的票证，应加盖“作废”戳记，登记保存，并进行财务处理，不得撕毁，以便检查。各级车购费征管部门和代征单位应在年度终了列出清单，经省级车购费征管部门审核批准后作核销处理。
各票证严禁涂改、挖补、乱擦等。
第十六条 各级车购费征管部门或代征单位应设立票证帐簿，对各种票证调入、使用、损耗、结存等事项进行详细登记，保证票账相符，证帐相符，账表相符。如有丢失或差错，应查明原因，写出报告。对责任者应进行批评教育，情节严重者还应给予必要的处罚和行政处分。车购费代证单位丢失车购费凭证的，应由车购费代征单位负责按本代征点征收车购费每本凭证收费的最高限额予以补偿。
第十七条 各领取（用）票证的单位（或征费员）应每月向发放票证的单位编报票证月报表一式两份，据以核销当月耗用量，并核对结存数。代征单位应于月后三日内将票证月报表报送当地征管部门；县、地区征管部门负责逐级汇总，并分别于月后五日内、十日内上报上级部门，省级征管部门汇总后应于月后十五日内报交通部核备。
第十八条 各级车购费征管部门和代征单位在每月编报本单位票证月报表时，应对各种票证使用情况进行一次核对自查。各级车购费征管部门应每半年对下级车购费征管部门和各级征收站、代征单位的票证管理和使用情况进行一次检查，也可随时对其检查、监督和指导，对不按规定要求使用票证的，责令其纠正。被查单位应主动提供所需的资料。
第十九条 各级车购费征管部门应建立凭证跟踪制度，设立车购费凭证台账和档案卡，随时掌握车辆情况和各种凭证核发后的变化情况。车辆转籍时，凭档案卡办理过户；车辆报废时，车籍地车购费征管部门应收回报废车辆原持的车购费凭证，由各级车购费征管部门登记造册后，指定专人负责销毁。
第二十条 征费员和票管员利用职权徇私舞弊、索贿受贿、贪污盗窃等从事违法活动的，除追回赃款赃物外，应视情节轻重，给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
在票证工作中认真负责，成绩突出者应给予奖励。
第二十一条 各省、自治区、直辖市、计划单列市交通厅（局）可根据本规定和当地的具体情况制定实施细则并报交通部备案。
第二十二条 本办法由交通部、财政部负责解释。
第二十三条 本办法自一九九0年八月一日起施行。
附：车辆购置附加费缴费收据
年 月 日 编号：
----------------------------------------------------------
|缴款单位（或个人）| |
|------------------|----------------------------------|
| 车 辆 型 号 | |交第
|------------------|----------------------------------|主一
| 购 车 单 价 | |车数| |管联
|------------------|----------------------------------|交报
| 购 车 总 价 | |通查
|------------------------------------------------------|部
|车辆购置附加费金额（大写）| |小写| ＄ |门
|------------------------------------------------------|
|发给车辆购置附加费缴费凭证号码：自 号至 号 |
----------------------------------------------------------
收款单位： 收款人： 制据人：
收据使用印制说明：
1．收据共四联，规格19公分×8公分
第一联 报查 交主管交通部门 （黑色字）
第二联 收据 交购车单位 （红色字）
第三联 收款单位记账凭证 （绿色字）
第四联 存根 （蓝色字）
上述四联的名称、用途应分别印制在凭证右侧。
2．本收据套印各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门车辆购置附加费征收专用章和同级财政部门收费票据监制章。
3．本收据应顺号填写，并加盖收款单位印章。
4．收款后，按每车一证发给车辆购置附加费缴费凭证。
5．本收据由各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门负责统一印制，逐级发给各征费单位使用。
车辆购置附加费退款凭据
年 月 日 编号：
----------------------------------------------------------
|收款单位（或个人）| |
|------------------|----------------------------------|
| 车 辆 型 号 | |交第
|------------------|----------------------------------|主一
| 购 车 单 价 | |车数| |管联
|------------------|----------------------------------|交报
| 购 车 总 价 | |通查
|------------------------------------------------------|部
|退款金额（大写）| |小写| ＄ |门
|------------------------------------------------------|
|注销（优惠）车辆购置附加费缴费凭证号码：自 号至 号 |
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退款单位： 复核人： 制据人：
凭据使用印制说明：
1．收据共四联，规格19公分×8公分
第一联 报查 交主管交通部门 （黑色字）
第二联 退据 交收款单位 （红色字）
第三联 退款单位记账凭证 （绿色字）
第四联 存根 （蓝色字）
上述四联的名称、用途应分别印制在凭证右侧。
2．本收据套印各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门车辆购置附加费征收专用章和同级财政部门收费票据监制章。
3．本收据应顺号填写，并加盖收款单位印章。
4．征费车辆经复议属免证车辆而发生退款时，必须收回原发给的车辆购置附加费缴费凭证，注销后作为退款凭据的附件。
5．本收据由各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门负责统一印制，逐级发给各征管单位使用。
车辆购置附加费罚款收据
年 月 日 编号：
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|缴款单位（或个人）| |
|------------------|----------------------------------|
| 车 辆 牌 号 | |交第
|------------------|----------------------------------|主一
| 罚款金额（大写）| |小写| ＄ |管联
|------------------|----------------------------------|交报
| 罚款原因和依据 | |通查
|------------------------------------------------------|部门
|持本收据行驶的有效时间： 年 月 日至 年 月 日 |
|------------------------------------------------------|
收款单位： 收款人： 制据人：
收据使用及印制说明：
1．收据共四联，规格19公分×8公分
第一联 报查 交主管交通部门 （黑色字）
第二联 收据 交缴款单位 （红色字）
第三联 收款单位记账凭证 （绿色字）
第四联 存根 （蓝色字）
上述四联的名称、用途应分别印制在收据右侧。
2．本收据套印各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门车辆购置附加费征收专用章和同级财政部门收费票据监制章。
3．本收据应顺号填写，并加盖收款单位印章。
4．本收据由各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门负责统一印制，逐级发给各征管单位使用。
车辆购置附加费一般收据
缴款单位： 年 月 日 编号：
----------------------------------------------------------------
| |单|数|单| 金 额 | |
| 收费项目 | | | |--------------------------|备 注|
| |位|量|价|万|千|百|十|元|角|分| |
|------------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|------|
| | | | | | | | | | | | |交第
|------------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|------|主一
| | | | | | | | | | | | |管联
|------------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|------|交报
| | | | | | | | | | | | |通查
|------------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|------|部
| | | | | | | | | | | | |门
|------------|----------|--|--|--|--|--|--|--| |
|合计（大写）| | | | | | | | | |
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收款单位： 收款人： 制据人：
收据使用印制说明：
1．收据共四联，规格19公分×11公分
第一联 报查 交主管交通部门 （黑色字）
第二联 收据 交缴费人 （红色字）
第三联 收款单位记账凭证 （绿色字）
第四联 存根 （蓝色字）
上述四联的名称、用途应分别印制在凭证右侧。
2．本收据套印各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门车辆购置附加费征收专用章和同级财政部门收费票据监制章。
3．本收据应顺号填写，并加盖收款单位印章。
4．本收据由各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门负责统一印制，逐级发给各征管单位使用。
车辆购置附加费票证领用单
申领单位： 年 月 日 编号：
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| | | |起讫号码 | |第
| 票 证 名 称 | 单 位 | 数 量 |----------| 备 注 |
| | | |起号|止号| |一
|----------------------------|----------|----------|----|----|----------|
|车辆购置附加费缴费收据 | | | | | |联
|----------------------------|----------|----------|----|----|----------|
|车辆购置附加费退款凭据 | | | | | |申
|----------------------------|----------|----------|----|----|----------|
|车辆购置附加费罚款收据 | | | | | |领
|----------------------------|----------|----------|----|----|----------|
|车辆购置附加费一般收据 | | | | | |单
|----------------------------|----------|----------|----|----|----------|
|车辆购置附加费汽车缴费凭证 | | | | | |位
|----------------------------|----------|----------|----|----|----------|
|车辆购置附加费摩托车缴费凭证| | | | | |存
|----------------------------|----------|----------|----|----|----------|
|车辆购置附加费挂车缴费凭证 | | | | | |根
|----------------------------|----------|----------|----|----|----------|
|车辆购置附加费免征凭证 | | | | | |
|----------------------------|----------|----------|----|----|----------|
|车辆购置附加费免办凭证 | | | | | |
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领票单位负责人： 领票人： 发票单位负责人： 发票人：
申请单使用及印制说明：
1．本单共三联，规格13公分×20公分
第一联 申领单位 存根 （黑色字）
第二联 领据 发票单位记账凭证 （蓝色字）
第三联 领用单位记账凭证 （红色字）
上述三联的名称、用途分别印制在领用单的右侧。
2．本领用单应顺号填写。
3．本领用单除领票人和单位负责人签字外，还应加盖申领单位公章。
4．本领用单未申领的票证栏应用道（／）划去。
5．本领用单经发票单位领导核签后发给票证。
6．本领用单由各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门负责统一印制，逐级发给各征费单位使用。
核（补）发车辆购置附加费免征（免办）凭证申请表
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|购车单位（或个人）| |车权属 |公、 私 |
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|单位（家庭）地址 | |联系电话| |
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|车 种| |发动机号码 | |
|--------|--------------------------|--------------|------------------------------------------------|
|规格型号| |生产（组装）厂| |
|--------|--------------------------|--------------|------------------------------------------------|
|购车时间| |发票号码| | 车购费收据号码 | |
|--------|----------------|--------|--------------|------------------------|----------------------|
|上牌时间| |牌照号码| |原发免征（免办）凭证号码| |
|------------------------------------------------------------------------------------------------------|
|申| |转| |转| |审| |
| | |报| |报| | | |
|请| |审| |审| |批| |
| | |核| |核| | | |
|理| |意| |意| |意| |
| | |见| |见| | | |
|由| | | | | |见| |
| |（公章） 年 月 日| |（公章） 年 月 日| |（公章） 年 月 日| |（公章） 年 月 日|
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附件：1．免征车彩照 张。 申请经办人：
2． 申请日期： 年 月 日
申请表使用及印制说明：
1．申请表规格25×14公分。
2．本申请表由申请免征或免办车辆购置附加费的单位或个人填制后送征管部门办理。
3．免征车辆应根据交通部、财政部已批准免征的车型（或车辆）和文号填制本申请表“申请理由“栏。
4．本申请应按规定程序核批后办理。
5．本申请表由各省、自治区、直辖市、计划单列市交通部门负责统一印制，逐级发给各征管单位使用。
车辆购置附加费票证登记账
票证名称：
计量单位：
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| 年| | | 收（领取）入 | 发（核销）出 | 结 存 |
|------|记账凭证| 摘 要 |----------------|----------------|----------------|
|月|日| | |数量|起号|止号|数量|起号|止号|数量|起号|止号|
|--|--|--------|----------|----|----|----|----|----|----|----|----|----|
| | | | | | | | | | | | | |
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| | | | | | | | | | | | | |
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说明：
一、本账供票证管理单位和领用单位（或征费员）使用，主要记载各种票证的收入、发出、结存数字。
二、本账按每一票证名称、每一领用单位分别设立账户。
三、计量单位：填写份、个……
四、管理单位使用本账时，各栏的登记方法如下：
1．收入栏：根据验收后的发票或发证单位退回的票证领用单（第三联）登记。
2．发出栏：根据领用单位（或征费员）的票证月报表中的耗用数登记。
3．结存栏：数量＝收入数--发出数（或上次结存数＋本次收入数--本次发出数）；本栏止号--起号＋1，
应与数量相符。
4．本账各栏数字、起止号应与领用单位（征费员）的票证月报表核对相符。
五、领用单位（征费员）使用本账时，各栏的登记方法如下：
1．收入栏：根据发票单位票证调拨通知单即领用单（第三联）登记。
2．发出栏：领用单位根据票证月报表中的耗用数登记；征费员根据每天使用发票的存根和车主填写的凭证申请表登记。
3．结存栏：数量＝收入数--发出数（或上次结存数＋本次收入数--本次发出数）；
本栏止号--起号＋1，应与数量相符；
4．本账各栏数字、起止号应与票证月报核对相符。
车辆购置附加费票
编报单位： 一九 年
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| | 上 月 结 存 | 本 月 |
| 票 证 名 称 |----------------------|--------------|
| |数 量|起 号|止 号|数 量|起 号|
|----------------------------|------|------|------|------|------|
|车辆购置附加费缴费收据 | | | | | |
|----------------------------|------|------|------|------|------|
|车辆购置附加费退款凭据 | | | | | |
|----------------------------|------|------|------|------|------|
|车辆购置附加费罚款收据 | | | | | |
|----------------------------|------|------|------|------|------|
|车辆购置附加费一般收据 | | | | | |
|----------------------------|------|------|------|------|------|
|车辆购置附加费汽车缴费凭证 | | | | | |
|----------------------------|------|------|------|------|------|
|车辆购置附加费摩托车缴费凭证| | | | | |
|----------------------------|------|------|------|------|------|
|车辆购置附加费挂车缴费凭证 | | | | | |
|----------------------------|------|------|------|------|------|
|车辆购置附加费免征凭证 | | | | | |
|----------------------------|------|------|------|------|------|
|车辆购置附加费免办凭证 | | | | | |
|----------------------------|------------------------------|------|
| | |汽车缴费凭证 |摩托车缴费凭证|挂车缴|
|补| 项 目 |--------------|--------------|------|
| | |本 月|累 计|本 月|累 计|本 月|
| |------------------------|------|------|------|------|------|
|充|发售凭证数 | | | | | |
| |------------------------|------|------|------|------|------|
| |上牌后遗失补发凭证数 | | | | | |
| |------------------------|------|------|------|------|------|
|资|填发错误作废凭证数 | | | | | |
| |------------------------|------|------|------|------|------|
| |经办人遗失凭证数 | | | | | |
| |------------------------|------|------|------|------|------|
|料|退费注销凭证数 | | | | | |
| |------------------------|------|------|------|------|------|
| |当地海关领取凭证数 | | | | | |
|--|------------------------|------|------|------|------|------|
| | | | | | | |
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部门负责人： 经办人：
证月报表
月份
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收 入| 本 月 发 出 | 本 月 结 存 |
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止 号|数 量|起 号|止 号|数 量|起 号|止 号|
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费凭证| 免 征 凭 证 | 免 办 凭 证 |
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累 计| 本 月 | 累 计 | 本 月 | 累 计 |
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|×××××|×××××|×××××|×××××|
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|×××××|×××××|×××××|×××××|
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印制和使用说明：
一、本表规格：25×22公分。
二、本表由领取（用）票证的单位（征费人）向发放票证的单位逐级填报。
三、领用单位（征费人）当月耗用票证的报查联应随本表报送发放票证的单位，作为核销的依据。领用单位凭发证单位审核无误签退回的月报表，冲减有关票证库存。
四、地（市）级车购费征管部门根据县级车购费征管部门和代征单位报送的月报表汇总上报时，表内各栏的数量、起止号均应填列，并附送耗用票证的报查联。待省级车购费征管部门签退回月报表后，根据签批意见登账归档，并负责将县级征管部门和代征单位报送的月报表签退一份给报送单位。
五、省级车购费征管部门根据地（市）级车购费征管部门的月报汇总上报交通部时，只填列各栏的数量，不填列起止号，也不附送票证的报查联。对审核无误的月报表签批意见后退还地（市）级车购费征管部门。
六、省级车购费征管部门每月应按规定时间向交通部报备票证月报表。
七、本表一式三份，上报二份，存查一份。报送时间与车辆购置附加费征收月报表相同。
填报日期： 一九 年 月 日
省 地区（市）县落藉车辆
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|序| | |牌 照|车 辆| |吨 |产地厂家 |落 籍|
| |车 主|车主地址| | |型号|（座）|----------| |
|号| | |号 码|类 别| |位 |发动机号码|时 间|
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缴纳车辆购置附加费票证台账
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核发| | 核 发 证 情 况 |
|档案卡|----------------------------------------------------------|
凭证| | 缴费凭证号码 | 免征凭证号码 | 免办凭证号码 |
|号 码|------------------|------------------|------------------|
时间| |汽车|摩托车|挂车|汽车|摩托车|挂车|汽车|摩托车|挂车|
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持车辆购置附加费凭证车辆档案卡
编号：
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| 车 号 | | 车主（单位） | |
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|车 辆 类 别| |车主（单位）地址| |
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|厂 牌 型 号| | 发动机号码 | |底盘号码| |
|--------------|------|--------------|----|--------|--------|
|核定吨（座）位| |复核吨（座）位| |自重吨位| |
|--------------|------------------------------------------------|
|车辆购置时间 | 年 月 日|落藉时间| 年 月 日 |
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|车购费凭证种类| |车购费凭证号码| |
|--------------------------------------------|------------------|
|车辆|1．报废|时间 年 月 日|报废单号| |
|异动|--------|------------------|--------|------------------|
|情况|2．转籍|时间 年 月 日|转籍车主| |
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|换补证登记| |建卡时间| 年 月 日|填卡人| |
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印制和使用说明：
1．本档案卡规格：15公分×10公分。
2．每车一卡。
论宪政的平衡性
四川省司法厅 谢维雁
[英 文 名] On Balancing Doctrine of Constitutionalism
[摘 要] 宪政事实上是一种由宪法架构的平衡机制及其所达成的平衡状态，其核心理念是实现权利与权力的平衡。宪政平衡论对事实和价值作了区分并立足于对客观事实的描述，它具有实践精神、契约精神，对实践具有重要的指导意义。
[关 键 词] 宪政 平衡机制 实践精神 契约精神
人们越来越相信，宪政是迄今为止人类所取得的最高政治成就，实行宪政是现代国家的根本标志。我国学者倾向于认为，宪政包含民主、法治、人权三个要素〔1〕（2页），因此，在实施依法治国方略，建设社会主义法治国家，全面推进基层民主政治，政府对人权保障作出坚定承诺（我国政府分别于1997年和1998年签署了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，《经济、社会和文化权利国际公约》已于2001年2月28日经全国人民代表大会常务委员会批准）的背景下，中国的宪政问题又一次成为国内外关注的焦点。对宪政的价值梳理和制度重构，已成为我们再也无法回避的时代课题，这也是我国宪政建设的迫切需要。作为第一步，笔者认为有必要对目前我国宪政的一些基础性观念进行反思，以完善宪政的基础理论，增进其时代感和对实践指导的针对性。本文是这一想法的初步尝试。
壹 宪政在事实上是一种平衡机制
关于宪政的本质，有如下几种典型认识。
第一种可称之为“民主政治说”。它认为，宪政的本质是民主政治。“民主政治说”在我国20世纪40年代初就已广为传播。如张友渔在1940年1月1日发表的《中国宪政运动之史的发展》认为，“所谓立宪政治，实质上就是民主政治”〔2〕（123页）。毛泽东在1940年2月2日发表的《新民主主义宪政》中也说：“宪政是什么呢？就是民主的政治”〔3〕（732页）。到今天，“民主政治说”仍然是我国宪法学界关于宪政本质理解的主流观点。人们认为，“把‘宪政’理解或界定为‘宪政就是民主的政治’的提法较为适宜。这不仅在于它揭示出了‘宪政’的本质（即‘民主的政治’），而且较具灵活性和主动性”〔4〕（绪论）。
第二种可称之为“人权保障说”。它认为，宪政的本质是保障人权，即“宪政的本质就是用宪法和法律来限制政府专横的权力，保障公民的基本权利”〔5〕（267页），或者，“宪政的本质在于用宪法和法律规定并保障人民的自由和权利，划定并限制政府权力和行政的范围，并提供相关的制度措施”〔6〕（162页）。因此，“宪政的精义就是对自由、民权的充分保障”，“没有自由、民权就没有宪政”〔7〕（38页）。“人权保障说”关于宪政本质的认识实际上包含两个方面，一方面揭示宪政的根本价值是保障人权，另一方面指明保障人权的根本途径是限制政府权力。有时，人们强调限制政府权力的一面，认为“宪政的突出本质就在于‘限政’”〔8〕（161页），或者“宪政的本质的确是而且必须是限政”〔5〕（123页），其根据是，“宪政的根本原则是限政与法治”，“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制”，而且“近两个世纪以来，宪政主义的最大目标一直是限制政府的权力”〔9〕（22页）。还有人强调限制政府权力的否定性方式即分权〔10〕（17页），并将其看作是宪政的本质，认为“分权乃是文明政府之基础，宪政主义之内涵”〔11〕（3页）。但是，主张宪政即限政和分权的学者都将限制政府权力视作保障人权之手段，因此，笔者把它们都归入“人权保障说”。
第三种可称之为“法治说”。它认为，宪政的本质是法治。它有三种表现形式：其一是，认为宪政等同于法治，“宪政国家与法治国家是名异而实同的东西”〔12〕（46页）， “说‘宪政’就等于说‘法治’”〔13〕（303页），“宪政民主也可以被定义为法治”〔14〕（5页）。总之，现代法治应与宪政的涵义同一〔15〕。其二是，认为“法治的最高形式是宪政”〔11〕（1页），或者认为法治是宪政的形式〔16〕。其三是，认为宪政的本质是宪法至上，“宪政作为静态宪法规范与动态政治实践的统一，在法治状态中的最高表现就是宪法至上”〔15〕。这实质上是将宪政本质归结为法治，因为“法治的实质也就是‘宪政’”〔15〕。
在哲学上，所谓本质是事物的内部规定性，它反映事物内部诸要素之间的必然性，它是事物最重要的、稳定的、具有决定意义的特性。因此，本质意味着，第一，本质是决定事物为该事物而非其他事物的根本标志。第二，本质是事物本身所具有的特性，具有客观性。基于这一认识，以上关于宪政本质“三说”的共同点或缺陷在于：一方面，无论是“民主政治说”、“人权保障说”，还是“法治说”，都是以人们观念中宪政的应然状态为摹本来描述宪政本质的，或者说，它们都是人们对宪政的价值理解和政治功用的主观预期，仅仅是对宪政进行的一种价值判断，是人们“对宪政投注一种价值关怀”〔8〕（167页），而非对宪政实然状态的客观界定。正如戴有色眼镜观察事物一样，“三说”都人为地赋予宪政以绚丽的价值色彩，并未反映宪政的本来面目。至多可以认为，“三说”在一定程度上揭示了宪政存在的理由。另一方面，民主政治、人权保障和法治都是政治学或法学中具有独立和普遍意义且内涵渐趋稳定的概念，以它们来定义宪政，可以被认为是取消了宪政概念本身的独立性。这是论者所不愿接受的，也与实际情况不符。从实践看，现代各国都逐渐建立起一套显然有别于民主政治、人权保障和法治的、以普适性价值（立宪主义）为基础的、具有独立意义的宪政话语、宪政制度措施和宪政功能体系；从纯学术看，宪法学和政治学都将宪政作为独立的论域，并已日渐形成独立于民主政治、人权保障和法治的叙述范式和范畴体系。在我国，虽然宪政被认为与民主政治、人权保障及法治有非常密切的关系，甚至认为它们构成了宪政的要素；对宪政的理解也存在很大的分歧，“出现了关于宪政的各种概念”〔17〕（86页），但是，宪政已被认为是一个独立的宪法学范畴〔18〕，是人类社会中独特的政治和法律现象。因此，不可将宪政或宪政的本质等同于民主政治、人权保障或法治。探究宪政的本质，一是要坚持宪政本质的客观性，即这种本质是宪政实然状态的客观反映，而非对宪政应然状态的价值判断；二是要坚持宪政概念的独立性，即这一本质决定宪政是宪政而不是其他任何事物，如民主政治、人权或法治等。笔者认为，撇开价值观念和意识形态不谈，从宪政存在的实然状态上讲，宪政是一种由宪法架构的平衡机制以及由此达成的平衡状态，它是使各种宪政主体或宪政力量有序化、平衡存在的制度措施及其状态。
说宪政是一种平衡机制及其状态的根据在于，宪政的产生是社会分化的结果。“宪政主义产生于国家与社会的界分的历史过程中”〔19〕（250页），“市民社会的形成及其与国家的界分与对峙是宪政主义一个特定历史发展阶段的特征”〔19〕（251页）。国家与社会的界分、市民社会的形成，即各种相互独立而又相互依存的利益集团、政治力量的“对峙”是宪政产生和存在的前提和基础，而且这导致了“宪政主义作为一种知识形式，采行对峙式思维”〔19〕（252页，着重号为原文所加）。但是笔者认为，“对峙”不能概括宪政的全部本质，它仅意味着各种利益集团、政治力量的对立或斗争的过程及状态。成熟的宪政，不仅“实际上是各种对立要素之间相互影响、相互融合的发展结果” 〔20〕，而且本身就是使各种对立要素达成某种程度均衡的制度机制。
事实上，追求平衡政体的观念源远流长。晚期的柏拉图提出了“混合式”国家的原则。他认为，国家的目的是要在国内关系和对外关系两方面都求得和谐。为了达到这一目的，就应当使国家中的各种倾向的力量相互结合，从而使之能够保持一种均势状态。他认为这种形式的国家才能导致稳定的政治局面〔21〕（92页）。亚里土多德在讨论政体时认为，共和政体是最优良的政体。之所以如此，因为这种政体包含各种因素，它照顾到各方面的利益，这种政体是吸取了贵族和平民政体优点的混合政体，是最有利于稳定的平衡政体〔21〕（92页）。亚里土多德还指出这种政体稳定的基本条件：不是凭借外力支持而是依赖内在各种力量的平衡；不仅有大多数人的拥护，而且社会中没有一种力量企图改变这种制度〔21〕（96页）。波里比阿和西塞罗在亚里土多德平衡政体思想基础上提出了分权与制衡的思想。波里比阿在分析罗马政体时认为，罗马政体的优点就在于，国家三种权力机关不是各自独立、毫无联系，而是在分权的基础上互相牵制，从而使政体保持平衡〔21〕（104页）。西塞罗还进一步设计了一个各权力机构相互关系的模式，自认为这是一个“使国家权力均衡的模式”〔21〕（109页）。近代洛克的分权理论、孟德斯鸠三权分立学说都不过是对这一古老的平衡政体理论的发展。平衡政体理论的真正实践始于美国宪政制度的建立及运行，美国宪政中的分权制衡原则是平衡政体理论的发扬光大。实际上，各国现代宪政制度无不是实现政体平衡的常规机制，所有的宪政理论在一定程度上都是一种平衡哲学。
严格说来，宪政并不是一种理想制度，它不断地妥协，不断地寻求各种利益集团、政治力量尽可能共同接受的方案。借用帕普尔（K·P·Popper）“民主是最不坏的一种政治制度〔22〕（11页）”的说法，笔者认为，宪政不过也是一种最不坏的制度。宪政的平衡是相对的，是一种不断达成的动态平衡。有人将这称之为“顽强的宪政民主制”，其顽强性体现在，“一方面，它是均衡的，宪制内部各要素矛盾、冲突、此消彼长，然而却一直保持着均衡；另一方面，这种均衡又不是静态的，它接受外部变化的影响，调整自身，又处于一种动态地发展之中”〔20〕。这表明，宪政体现了一种相对价值，任何试图以法治、人权保障或民主政治对宪政价值绝对化的倾向都是不可取的。宪政的平衡性意味着，第一，行为的规范性。即对各利益集团、政治力量的行为的评价以社会共同认可的规范为唯一标准，而不对行为背后的道德动机进行价值判断。第二，利益的兼容性。各利益集团、政治力量的存在是不同利益要求的反映，而宪政正是在不同利益要求之间进行平衡，因此，不同利益和不同利益要求的合法性存在，既是宪政平衡性的基础，也是宪政价值相对性的现实依据。第三，文化的通融性。文化也不具有绝对的意义，尽管一个社会有其主流文化，但不能否认其他文化形态的存在，而且还存在域外文化的影响问题。不同文化形态的共存与融合也是宪政的内在要求，可以说，宪政也是对不同文化形态的平衡。
贰 宪政的核心理念：实现公民权利与国家权力的平衡
各国宪政学说，在宪政的实现方式、途径等问题上常常各执一端，相持不下，实践中各国宪政制度也各具特色，差异甚大。然而，纵观各国宪政理论与实践，实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识：其一，权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提，但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族国家中，在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。这两方面的经验经早期思想家特别是洛克、卢梭、孟德斯鸠等启蒙思想家的系统论证而成为公理性前提，并构成现代宪政制度的出发点。这两条经验一方面揭示了权利与权力的关系是宪政的核心问题，另一方面也揭示了公民权利与国家权力的对立与冲突，“公民权利与国家权力实际上是宪法与宪政最基本的矛盾”〔18〕。因此，限制国家权力，保障公民权利，就成为了传统宪政理论的逻辑结论。前述三种宪政本质学说实际上都内涵了这一逻辑结论。“人权保障说”，不仅强调公民权利的保障，而且也暗含了对国家权力的不信任及对权力进行限制之意。“法治说”试图用法律对权力进行制约，以避免权力的扩张或被滥用，“民主政治说”以权力的来源及运行决定于多数人的同意（即权力的民主化）来实现对权力的制约，二者均以保障公民权利的有效实现为根本目的。
依笔者看，限制权力、保障权利并不是宪政的全部内容，至多只提示了宪政的部分意义。因为，权力对于国家的必要性和侵害权利的可能性使得宪政对待权力的态度具有二重性，正如丹尼斯·朗所说，“权力法案，宪法保证，管辖权限制，以及对政治决策者可供选择的法定限制，都是制约国家完整权力的方法，而不是通过剥夺统治者可以按自己意见决定和行动的任何领域，把完整权力完全取消”〔23〕（13页），换句话说，“宪法对政府权力规定的本身，既是限制，也是保护”〔24〕（2页）。同样，宪政对待公民权利的态度也具有二重性，“宪法规定公民权利的目的就是为了保护。但是宪法规定公民权利的本身也像规定政府权力那样也有限制的成分”，“没有一定的限制，社会就会混乱不堪，公民的权利也就无法保障了”〔24〕（2－3页）。因此，宪政意味着，它既限制权力，也保护权力；既保障权利，也限制权利。“权力与权利应平衡发展，而不是只通过制约去削弱一方，‘淡化’一方”〔25〕（295页）。正由于“法律上最重要的现象是权利和权力，最基本的矛盾是权利与权力的矛盾”〔26〕（170页）。因此，宪政的根本目标应是实现公民权利与国家权力的平衡。一部宪政史就是不断实现公民权利与国家权力平衡的历史。我们不应忽视西方宪政的局限性，“把视野局限于政府权力之限制，过分夸张政府与个人及社会之对立，以至于造成了观念上的狭隘、片面与僵化”〔11〕（4页）。基于上述认识，有学者指出，所谓宪政“就是确立一套有效的技术规则”，“以达到公民权利与国家权力的协调”〔27〕。在笔者看来，协调即平衡。
公民权利与国家权力的平衡是宪政平衡性的根本实现形式。它具体包括如下内容：
（1）权利与权力的平衡。
