行政主体若干问题探析
[摘要]
研究行政主体有着重要的意义，我国改革开放以来，有关行政主体的理论有了较快发展，但与此同时又存在着许多问题，理论上的不足必然会影响我国的司法实践。随着我国市场经济的发展和法治建设的健全，应如何主动应付上述情形是我们面临的一个重要问题。本文立足于现实，着眼于未来，从中国的实际出发，就我国关于行政主体问题进行了一些探讨。分析了我国行政主体理论中存在的问题和在这一理论指导下的执法实践中存在的问题，并针对这些问题对我国行政主体的相关改革进行了一系列的设想。具体改革措施包括完善行政执法监督制度，增强行政执法人员素质，集中行使行政职权和借鉴西方的理论和经验。
[关键词]
行政主体；理论问题；实践问题；改革
一、行政主体的概念
在我国行政法学界，行政主体概念的确立经历了一个较长的时间，人们普遍认可的说法是：行政主体是指享有行政职权，能作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。我们使用的“行政主体”概念与日本等西方国家所使用的“行政主体”概念有所区别。他们所使用的“行政主体”，通常仅限于政府——中央政府和地方政府，或者还包括非国家的公法人，如公共组织、公团、公库、公共会社等，而不包括作为政府部门的行政机关。
在行政法律关系中，作为关系一方当事人的行政主体具有下述特征：其一，能依法行使行政职权。一般社会组织、政党、团体、企事业单位不能行使行政职权，从而不能成为行政主体。其二，能以自己的名义行使行政职权。受行政机关委托的组织虽然能行使行政职权，但只能以委托机关的名义而不能以自己的名义行使行政职权，从而不能作为行政主体。其三，由其本身对外就自己行使职权的行为承担法律责任。行政机关的内部机构及其公务员虽然能对外行使职权，但他们行使职权的行为不是由他们本身，而是由所属行政机关对外承担法律责任，因此，他们也不能成为行政主体。根据上述特征，在我国，只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织，才能成为行政主体。
行政主体与行政法主体、行政机关既有区别又有联系，通过三者的比较有利于进一步科学把握行政主体这一概念。
人们往往容易混淆行政法主体与行政主体的概念。实际上，这是有着相互联系，但又有重要区别的概念。
行政主体是行政法主体的一种。行政主体可能在各种行政法律关系中存在，但在各种行政法律关系中，它只是关系的一方当事人（一方主体），与另一方当事人（对方主体）共同构成关系双方的双方。例如，在行政管理关系中，行政主体与行政相对人构成关系双方主体；在行政法制监督关系中，行政主体与行政法制监督主体构成关系双方主体；在内部行政关系中，它与国家公务员等构成关系双方主体。严格地说，行政主体只有在行政管理法律关系中，它才具有真正的行政主体地位。在行政法制监督关系中，行政主体处于监督对象地位；在内部行政关系中，它们有时与对方主体处于平等协商的地位等。之所以在各种行政法律关系中均称为“行政主体”，是因为它们是同一当事人，并且他们在其他法律关系中的不同法律地位均是因为其在行政管理法律关系中的法律地位而产生的，有“行政主体”的因素在其中起作用。
行政主体虽然只是行政法主体的一种，但它是行政法主体中最重要的一种。首先，行政主体在行政管理法律关系中占有主导地位，其他行政法律关系均是因行政管理法律关系的发生、存在而发生和存在的。其次，行政主体在各种行政法律关系中均可构成一方主体，而其他行政法主体只可能在一种或两种行政法律关系中出现，而不可能在所有行政法律关系中出现。例如，行政相对人一般只在行政管理法律关系中作为行政法主体；国家公务员一般只在内部行政法律关系中作为行政法主体。当然，行政相对人和国家公务员有时会在行政法制监督关系中作为主体（监督主体和监督对象），但行政相对人不可能在内部行政法律关系中作为主体，国家公务员不可能在行政管理法律关系中作为主体。此外，行政主体，特别是行政机关，作为行政法主体具有相对恒定性。尽管行政机关有时也会以民事主体的身份参与民事关系，但在绝大多数时候和场合，行政机关均是以行政法主体的身份参与行政法律关系。正是因为上述原因，行政法学研究行政法主体，往往将行政主体的研究置于最重要的位置。
行政主体与行政机关两个概念的关系极为密切。行政机关是行政主体的一种，也是行政主体中最重要的一种。在行政主体中，法律、法规授权的组织只占较小的比重，国家基本的主要的行政职权都是由行政机关行使的。以至在很多情况下，人民将“行政机关”作为行政主体的代名词。例如，《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规所使用的“行政机关”，均相当于行政主体，实际包括法律、法规授权行使行政职权的组织。
但是，行政机关与行政主体仍然是有重要区别的。首先，行政主体是行政法律关系一方当事人的总称，在行政管理法律关系中，它与行政相对人相对，是行政相对人的对称；在行政法制监督关系中，它与行政法制监督主体相对，是监督主体的对称。而行政机关只是行政法律关系具体当事人的称谓，与法律、法规授权的组织，以及法律关系对方当事人的公民、法人、其他组织等并列。其次，行政主体主要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念；而行政机关主要是一个具体法律概念，用以指称享有某种法律地位，具有某种权利（权力）、义务（职责）的法律组织。此外，行政主体与行政机关具有包容关系，前者包容后者。尽管行政机关在行政主体中占有极大的比重，但毕竟行政机关不是行政主体的全部，行政主体除了行政机关外，还包括法律、法规授权的组织。
有些行政法学教科书或专著不使用“行政主体”而只使用“行政机关”，但其在使用“行政机关”这一概念时，其涵义有时包括法律、法规授权的组织，有时又不包括。这样由于概念上的不统一，往往导致逻辑思维和学术理论上的混乱。因此，在行政法学中引入行政主体的概念，使之与行政机关的概念加以区分是必要的和有益的。
二、我国行政主体理论的缺陷分析
我国的行政主体理论单从概念上来看，与大陆法系主要国家行政主体的概念基本一致，但在行政主体的划分上则大不一样。客观地讲，我们仅仅引进了行政主体的概念，对其内容却没有涉及。在法国、日本，行政主体是一种制度，它包括国家、地方团体和公务法人。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。我国行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位，具有行政主体资格者才能对外进行行政管理。中国行政主体这一概念的提出在很大程度上只是为了解决行政诉讼中被告确认这一问题。这样导致了我国行政主体理论先天不足，存在明显缺陷。
（一）行政主体的概念不科学
主体和客体是相对的，将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则意味着管理相对人视为行政客体。这样便易使人们认为，在行政管理中，管理者与被管理者处于不平等的地位。我国的这一提法颠倒了管理者与被管理者的关系，不利于公民个人主体地位的确立。
我国宪法第2条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家由人民组成，国家的存在就是为了确保公民个人的权利和自由。因而，包括行政法律制度在内的所有法律制度都应以公民个人为核心建立。国家之所以通过法律设置行政机关并授予其权力，也是为了更好的保护公民权利和自由。在公民与行政机关之间的关系上，公民应处在主人的地位，而行政机关则是为了服务公民而存在。但是我国目前的有关理论却颠倒了二者关系，把行政主体定位为享有行政职权的行政机关和法律法规授权的组织，从而使公民个人在行政行为中变得较为被动。例如在行政处罚中，行政机关往往以处罚者身份出现，而公民个人则处于被处罚者地位，但是这种状况是基于权力的委托才得以发生，这并不必然意味着行政机关因此就从代理人变成了主宰者。
根据主权在民原则，现代行政法所构筑的新型行政关系中，公民应该处于主动的地位。公民的独立人格、独立意志、独立利益应该得到充分的肯定，并受到法律的保护。行政机关不应凌驾于公民之上，否则就会违背行政机关存在的宗旨。而我国相关理论却强调行政机关和法律法规授权组织的重要性，易使人们认为行政机关和法律法规授权的组织要比相对人的法律地位高，而忽视相对人利益的保护。正是由于这种误导和传统文化的影响，在行政行为中往往以行政机关为中心，强调行政机关的权力和相对人的义务。虽然近年来，我国行政法已经有了长足的发展，也制定了一些保护人民权益的法律，但是并没有从根本上解决以上问题。
（二）行政主体资格条件不高
按照我国的行政主体理论，成为行政主体必须具备3个条件：第一，依法享有行政职权，该组织所享有的行政职权或是由法律、法规所设定，或是由有权机关通过法定的程序所授予。第二，能够以自己的名义行使行政职权，能够以自己的名义对外行文，能够以自己的名义作出行政行为。第三，能够独立承受行政行为的法律效果，并能够对自己的行为负完全的法律责任。行政职权是行政主体依法所具有的对一定对象的支配约束力，行政职责是行政主体依法承担的一种对象的责任，两者紧密联系在一起，有行政职权必然有相应的职责。而事实上，上述3个条件可以归结为一个，即依法享有行政职权，后两个资格要件常依附于第一个要件。如果某一个组织依法享有了行政职权，我们也就认为该组织可以转化为以自己的名义对外进行行政行为，并能独立承担责任。这样造成的后果是：首先，行政主体过多、过杂。而这又造成了不同的行政主体之间争夺有限的行政职权，易出现“政出多门”的现象。不同的行政主体对同一事务、同一行政相对人都拥有行政管理权，无疑增加了社会成本，使行政相对人无所适从，影响了行政主体的设置目的和行政相对人的利益。其次，一部分行政主体难以胜任其职。有些行政主体自身本是企业单位，由于法律法规授权而获得行政主体资格。当其履行职责与其自身经济利益相联系时，这些组织自然无法同时兼顾，这样便难以保证其行政活动的公正性。另外，有些法律法规授权的组织中的工作人员的素质，缺乏管理经验和法律知识，难以胜任工作。再次，行政效率低下。行政主体越多，意味着分工越细，管理环节越多，增加了成本，影响了行政效益，不利于行政相对人利益的保护。
（三）忽视对行政主体、公务员整体控制的研究
我国目前的行政主体理论更多地侧重于从行政行为和行政诉讼的角度来研究行政主体，即在动态过程中研究行为者。大多都强调对行政主体实施外部管理行为的研究，相应地忽视了对有关行政主体以及对公务员整体控制的研究。在当前行政权力膨胀、行政权力优越以及片面强调外部管理，缺乏自律意识等官本位思想依然很有市场的环境下，这种理论研究的片面性客观上对行政实践产生了不利影响。行政民主化、法制化不仅应体现在外部行政管理行为的公开化、民主化、规范化之上，而且应体现在行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制的科学化、民主化等方面。另外，由于这种理论研究的角度和范围比较狭隘，其研究侧重点仅停留在行政主体的实体行政行为，以及行政诉讼的应诉人资格方面，缺乏对行政主体及其内部结构的深层次挖掘，忽略了甚至排斥了有关中央与地方之间，机关与机关之间的权、责合理配置，行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等行政组织法的研究，割裂了行政组织法与行政行为法之间的关系，阻碍了我国行政组织法的发展。
三、我国行政主体在执法实践中存在的问题
上述有关行政主体理论是我国行政主体进行执法实践的理论基础。正是在这种理论的指导下，我国建立了目前的行政执法制度。但由于这种理论存在诸多问题，其不足也会在我国的执法实践中有着不同程度的体现，集中表现为：
（一）腐败现象
腐败，从某种程度上说是权力的商品化。由于我国在行政行为中强调行政机关和法律法规授权组织的主体地位，从而使这些拥有行政职权的实施机关的权力膨胀，而在监督环节上又缺乏有效的制约机制。这种既令人生畏又缺少有效制约的权力在市场经济的冲击下，很容易产生权钱交易的腐败现象。特别是在侵益性行政行为中，由于忽视相对人的法律地位，实施机关始终处于相对更高的位置。这样一来，行政行为的实施机关及其工作人员长时间会形成高高在上的官僚主义作风。堡垒最容易从内部攻破，绝不能自己毁掉自己，如果腐败问题得不到有效解决，那么国家和政府就会丧失人民群众的支持和信任。从成克杰、胡长清、李纪周等重大要案中可以看出，过大的行政权力而滋生的腐败问题严重干扰了正常的执法实践。
（二）机构臃肿，效能低下
众所周知，当前我国行政机构庞大，大多数部门还未达到精简的要求。行政机关人员严重超编，权责交叉混乱，往往政出多门，部门与部门之间见利就争，无利则推。一件事要么无人管，要么多人管；或者人浮于事，一件事可以不用那么多人做而用了那么多人，不仅浪费有限的资源，而且常常出现“三个和尚没水喝”的局面，一旦有了责任，当追究起来时又推来推去，谁也不管。这种效能低下的问题，势必也难以提高行政执法质量。
机关效能低下还表现为：“门难进，脸难看，事难办”，“文山会海”严重的机关作风问题，办事效率低；部分行政机关工作人员素质不高，业务不精，群众观念淡薄，有少数执法者还知法犯法，有法不依，执法不公，徇情枉法，还有弄虚作假，作风粗暴，奢侈浪费，影响了政府在群众中的现象。随着《行政复议法》、《行政诉讼法》的颁布和实施，民告官的事例越来越多，这表明群众的法律意识得到了加强，懂得用法律武器来保护自己的合法权益；从政府的胜诉率可以看出我国行政执法仍存在很多问题。因此，随着法治文化进程的加快，人民法院行政案件受案范围的扩大，我国政府要不断提高依法行政的水平，必须依法行使权力，不得失职或越权，更不能滥用权力。
（三）行政职权过于分散
由于我国行政主体资格条件不高，从而使享有行政职权的主体过多、过杂，各个主体分散化行使行政职权。这样危害很大，引起了许多问题，造成执法不规范，尤其在行政处罚中表现更为明显。例如，针对某市一商贩销售假烟的违法行为，烟草管理机关会依法予以没收假烟，并处罚款；工商管理机关则吊销营业执照，并处罚款。这个商贩实施的一个违法行为却不同的处罚结果，这显然不公正。又如某市为了整顿本市市容，由工商局、公安局、税务局和卫生局多家行政机关组成一个临时机构——市容整改办，来进行行政管理。在其执法过程中，如果行政相对人对这个所谓的市容整改办的行政行为不服，想提起诉讼，那么应该确立谁为被告呢？显然，这个所谓的市容整改办不具备行政法上的主体资格，不能充当被告，但是工商局、公安局、税务局和卫生局都不愿意充当被告，这时责任便很难确定。问题的关键是行政职权没有集中行使而是分散化行使所致。
四、我国行政主体的改革设想
虽然理论是实践的翅膀，但是实践是理论的基础。面对我国上述问题只有在执法实践的基础上来发展相关的理论，从而进一步促进今后的执法实践，这才是正确的路线。面对问题重在实践中的改革，当今，行政改革是任何国家都无法回避的重大课题。行政主体制度改革应注重行政主体的内部改革与外部监督，并适当借鉴国外的经验。
（一）完善行政执法监督制度
加强行政执法监督，为严格执法、公正执法提供保障。促使其遵纪守法，秉公执法，依法办事，克服官僚主义，提高行政效率，保障行政法律法规的顺利贯彻执行。
首先，加强行政机关的内部监督。切实加强行政机关的内部监督，将行政执法或不当行为尽可能解决于行政机关内部，及时有效地保护相对人的合法权益。首先，设立相对独立的行政执法监督机构。实行执法与执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督机构。改变其对同级行政机关的依附地位，使其具有相对的独立性，并且赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受国家党政机关及其领导的干扰，独立开展工作。其次，建立和完善行政执法的各种具体制度。包括规范性文件备案审查制度、行政执法人员资格认证及持证执法制度、行政执法监督制度等等。再次，要建立一支高素质的行政执法和行政监督队伍。
同时，强化行政执法的外部监督。一切有权力的人都容易滥用权力，防止权力滥用的好办法就是用权力来约束权力。大幅度提高外部行政执法监督的力度，使之有效地发挥对行政执法的制约作用，这是改革和完善我国行政执法监督体制的要点所在。第一，加强和改善人大监督，确保人大监督的权威性。监督一府两院是人大及其常委会的重要职能。可以在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，为人大监督职能的落实提供组织上的保证，以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性。该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中的问题。第二，强化行政执法的司法监督。要进行司法体制改革，建立自上而下垂直的司法系统，从制度上保证司法机关的独立，公正地行使审判权和检察权，加大司法机关的监督力度和范围。第三，加强舆论监督。舆论监督是行政执法外部监督系统的一个重要环节。要建立完备、合理的新闻法律制度，加快新闻舆论监督方面的立法，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性。第四，加强群众监督。应该继续扩大广大群众向国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉的途径，发挥好其启动其他监督的动力作用。
（二）增强行政执法人员素质，提高行政执法水平
行政执法人员处于行政管理的第一线，其素质的高低直接影响到行政行为的效果。就我国目前执法人员的整体素质而言，还不能完全适应改革开放和市场经济发展的要求。所以，加强执法人员的素质具有重要意义。
要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，使行政执法者牢固树立马克思主义的世界观、人生观和价值观，不断增强法治意识，树立法律高于一切，法律至上的观念。正确处理好严格执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。
我国现有的行政执法理念和习惯，是在高度集中的计划经济体制基础上建立起来的。随着市场经济体制的建立和完善，应不断更新传统的行政执法理念，树立社会主义市场经济执法观，使行政执法更好地服从、服务于改革开放和经济建设。一方面要树立社会主义的人民主权观念。人民是国家的主人，人民的权力高于一切，依法治国就是党领导人民治理国家，人民是依法治国的主体。要把人民群众的根本利益作为依法治国的出发点和归宿点，树立社会主义的人民主权观念。另一方面要大力宣传公民权力本位的思想。现代法治是以制约权力和保障权利为核心，公民不仅是权利的主张者和维护者，同时也必然是自我的约束者，对义务的履行、责任的承担不再是外在强制力的表现。市场经济和民主政治要求规范政府行为和限制部门权力扩张，充分发挥法律规范性、稳定性的效能。克服政策的抽象性、随意性，将社会管理、经济控制的活动由政策型向法律型转变。进一步限制、减少并最终取消各种行政执法中的随意性的做法，充分发展行政职能部门执法的规范性操作。
国家要建立和完善各项培训制度。对现有的行政执法人员进行法律知识、业务知识培训，并使之经常化、制度化。从而强化行政执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性，增强依法行政的能力。要对现有的行政执法队伍进行认真整顿。 通过民主评议，社会监督，考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政工作的人员，坚决清理出行政执法队伍。同时要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设。录用行政执法人员要依照严格的标准，公平竞争，择优录用，切实把好进门关。打破平均主义、大锅饭等弊端，形成能者上、劣者下的竞争机制。
（三）集中行使行政职权
集中行使行政职权对于行政主体改革有着重要的意义，目前应该从我国实际出发，从集中行使行政处罚权开始逐步实现。
1996年3月27日全国人民代表大会通过了《中华人民共和国行政处罚法》，正式确立了相对集中行使行政处罚权制度。从行政处罚法颁布的实践看，行政处罚仍然存在着若干问题。本人认为，问题一方面是由于行政处罚权并没有真正集中行使，而是分散化行使所致。可以说，行政处罚权集中行使与否，是行政处罚规范化、法治化、合理化和公正化的重要环节。
目前，行政处罚权的集中行使在实践中主要表现为综合执法制度。具体形式有两种：一是由政府建立综合执法机构，由综合执法机构进行综合管理和处罚；二是由两个以上行政机关实行联合检查，根据具体违法行为的性质不同，分别以不同行政机关的名义进行处罚。今后可以考虑以下模式：
１．职能型集中行使。职能型集中行使是针对我国行政处罚职能分散的现状提出的，它将若干行政领域中的行政处罚权统一由一个行政机构行使。现在推行的综合执法巡警制度，就是这种模式。如上海、青岛等城市在市内广场和主要街道由巡警负责巡查，对治安、工商、市容卫生等领域实行统一管理和对违法行为实施处罚。处罚权从原有的行政机关中分离，在理论上是可以的，职能行政处罚机关拥有多个领域方面的行政处罚，其地位应是独立的，与其原有的行政处罚权机关是平行的。综合职能的范围很广，如城市管理领域里的集中行使的行政处罚权，主要包括：市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理；工商行政管理对无照商贩，公路交通管理对侵占道路行为的行政处罚权。不具有的职能是涉及到公民人身自由的行政处罚管理，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
关于批准《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市供水管理条例〉的决定》的决议
河南省人大常委会
关于批准《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市供水管理条例〉的决定》的决议
河南省人民代表大会常务委员会
（1997年1月16日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）
河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议了《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市供水管理条例〉的决定》。会议决定，批准《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市供水管理条例〉的决定》，由郑州市人民代表大会常务委员会公布
，自1997年3月1日起施行。
郑州市人民代表大会常务委员会关于修改《郑州市城市供水管理条例》的决定
（1996年10月31日郑州市第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 1997年1月16日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准）
郑州市第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，结合本市实际情况，决定对《郑州市城市供水管理条例》作如下修改：
一、第五条修改为：“市公用事业行政管理部门是本市城市供水行政主管部门，主管城市供水、节水工作，归口管理城市规划区地下水的开发利用与保护工作。
市供水节水管理机构在城市供水行政主管部门的领导下，负责城市计划用水、节约用水和城市地下水的开发利用与保护工作。
市自来水公司是城市供水生产单位（以下简称城市供水单位），负责自来水的生产、供应，管理城市供水设施，并根据本条例规定在城市供水行政主管部门监督指导下，行使城市供水管理职能。”
二、第三十条增加一款作为第二款：“禁止在城市公共供水专用配电线路和设施上搭接其他用电线路。”
三、第三十四条增加一款作为第二款：“禁止在城市公共供水管道上直接装泵抽水。”
四、第三十五条修改为：“所有城市用水必须安装水表计量用水。不同性质的用水应当分别安表计量。严禁盗用城市公共供水。”
五、第五十一条修改为：“有下列行为之一的，除向受损失的单位或个人赔偿损失外，由城市供水单位责令纠正，可处以赔偿费用或应交费用二倍以下或者五百元以上、五千元以下罚款：
（一）擅自在城市供水管道上接管用水的；
（二）盗用或者擅自转供城市公共供水的；
（三）擅自将自备水管道与城市公共供水管理连通的；
（四）生产或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的；
（五）在城市公共供水管道上直接装泵抽水的；
（六）擅自拆除、改装或者迁移城市公共供水设施的；
（七）擅自安装二次供水设施或二次供水设施与城市公共供水管道直接连通的；
（八）二次供水设施未按市人民政府规定时间蓄水或因管理不善造成二次供水设施内水质严重污染的；
（九）修建建筑物、施工作业、堆放物料等危害城市公共供水设施安全的；
（十）擅自启闭城市公共供水阀门或非火警启动消火栓的；
（十一）擅自在城市公共供水专用配电线路上搭接其他用电线路的。
有前款（一）至（七）项所列行为之一，情节严重的，由城市供水单位报经市人民政府批准，可以决定在一定时间内停止供水。
未按规定缴纳水费的，由城市供水单位责令补交，并可按应缴水费每日加收千分之三的滞纳金。”
六、第五十二条第一款修改为：“城市供水单位违反本条例规定，有下列行为之一的，市城市供水行政主管部门应予以警告，责令限期纠正，并可处以五千元以上、二万元以下罚款；对直接责任人员，其所在单位或上有机关可以给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）擅自停水或未履行停水通知义务给他人造成损失的；
（二）供水设施检修或施工，未按规定设置标志和采取安全措施，给他人造成损害的；
（三）供水水质不符合国家规定标准或压力合格率达不到国家规定的标准；
（四）城市供水设施发生故障，未按规程规定及时抢修的；
（五）城市供水设施故障修复后，未按规定恢复供水的；
（六）其他违反法律、法规和本条例的行为。”
七、增加一条作为第五十四条：“新建、改建、扩建工程项目，未按规定配套建设节约用水设施或节约用水设施经验收不合格的，由市供水节水管理机构责令建设单位限期完善节约用水设施，不予改正的，处以五千元以上、三万元以下罚款。”
八、第五十四条改为第五十五条，修改为：“有下列行为之一的，由市供水节水管理机构予以警告，责令限期纠正，并可处以一百元以上、三千元以下罚款：
（一）计划管理单位未经核定用水指标擅自用水的；
（二）使用自来水进行水产养殖和农业灌溉的；
（三）选用或未按规定更换国家、省、市明令淘汰的用水设备、器具的；
（四）冷冻机及其他制冷设备的冷却水，未经重复使用而直接排放的；
（五）对居民生活用水实行包费制或拒不安装分户计量水表的；
（六）用水单位因管理不善造成用水设施跑水、漏水的。”
九、第五十七条改为第五十八条，修改为：“当事人对城市供水行政主管部门、供水节水管理机构或供水单位的行政处罚不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定提起诉讼或申请复议。
当事人逾期不申请复议又不起诉，拒不执行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
此外，根据本决定对部分条文的文字和顺序作相应调整和修改。
本决定自1997年3月1日起施行。
《郑州市城市供水管理条例》根据本决定作相应的修正，重新公布。
郑州市城市供水管理条例
（1993年8月27日郑州市第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过 1994年6月23日河南省第八届人民代表大会常务委员会第八次会议批准 根据1996年10月31日郑州市第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过、1997年1月1
6日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准的《关于修改〈郑州市城市供水管理条例〉的决定》的修正）
第一章 总 则
第一条 为加强城市供水管理，保障城市供水工作的正常进行，促进城市供水事业发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《城市节约用水管理规定》和《河南省〈水法〉实施办法》等有关法律、法规，结
合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市市区城市规划区范围内的城市供水和节约用水管理。
第三条 城市供水应当坚持为人民生活和生产服务、坚持开源与节流并重的方针，合理开发利用水资源。
第四条 鼓励和支持城市供水的科学研究和技术开发，引进和推广先进技术和设备，促进城市供水事业现代化建设。
第五条 市公用事业行政管理部门是本市城市供水行政主管部门，主管城市供水、节水工作，归口管理城市规划区地下水的开发利用与保护工作。
市供水节水管理机构在城市供水行政主管部门的领导下，负责城市计划用水，节约用水和城市地下水的开发利用与保护工作。
市自来水公司是城市供水生产单位（以下简称城市供水单位），负责自来水的生产、供应，管理城市供水设施，并根据本条例规定在城市供水行政主管部门监督指导下，行使城市供水管理职能。
第二章 城市供水水源的利用和保护
第六条 城市供水地表水和地下水水源地由市人民政府按照国家有关规定划定保护区。
第七条 西流湖、邙山提灌站、花园口水源厂等为本市市区城市供水地表水水源地。
城市供水地表水水源地管理单位负责水源保护，制止危害水质、水量的行为。
环境保护部门、城市供水行政主管部门、水行政主管部门按照各自的职责进行监督。
第八条 城市供水水源由城市供水行政主管部门负责统一调度。各水源地管理单位应当服从调度。
第九条 城市供水地表水源地主要是为城市用水提供水源。在城乡用水发生矛盾时，应当保证城市供水。
第十条 在城市供水地表水水源保护区内，禁止下列行为：
（一）新建、改建、扩建与城市供水设施和保护水源无关的项目；
（二）向水域排放各种污水、废水；
（三）倾倒、堆置、存放工业废渣、垃圾及其他废弃物；
（四）使用剧毒或高残留农药；
（五）人工养殖或者放养家禽；
（六）使用炸药、毒品捕杀水生动物；
（七）破坏护岸林和水源保护植被；
（八）在禁止游泳的水体内游泳；
（九）其他危害水质和水量的行为。
第十一条 在城市供水地表水水源保护区内严重污染水源的工业企业、村庄，应当限期治理或限期搬迁。
第十二条 凡在城市规划区内凿井取用地下水的必须依照国务院《取水许可制度实施办法》的规定申请办理取水许可证。
第十三条 在城市地下水水源保护区内，应当遵守下列规定：
（一）严格控制使用未经处理的污水灌溉农田；
（二）禁止利用渗坑、废井、裂隙、溶洞等倾倒有毒、有害的废水和含有病源体的污水及其他废弃物；
（三）水井周围三十米范围内不准堆放废渣、垃圾和积存污水、修建粪坑等。
第十四条 地下水位降低过量的地区，应当有计划地进行人工补给下水。有条件的单位，可以实行冬灌夏用或者冬休。
人工补给地下水的水质，必须符合国家规定的水质标准。
第十五条 环境保护部门、卫生防疫机构应定期对城市供水水源进行水质检测。
第三章 供水设施的建设与管理
第十六条 本条例所称城市供水设施包括为城市供水的地表水水源地、沉沙池、引水渠、泵站、输配水管道、净水厂、水源井、配水厂及其附属设施等。
第十七条 城市供水应当在挖掘现有设备潜力的基础上，有计划地更新改造和新建供水设施，提高综合供水能力和供水水质。
第十八条 城市供水设施建设应当纳入城市规划、国民经济和社会发展计划，并按计划分步实施，配套建设。
第十九条 城市供水设施建设资金，除国家投资外，可以采用地方自筹、利用国内外贷款等办法解决。
第二十条 从事城市供水设施设计、施工的单位，必须持有城市建设行政主管部门核发的资格证书。法律、法规另有规定的除外。
第二十一条 城市供水设施建设所采用的管材、管件，应按有关规定进行内衬、外防腐处理。
第二十二条 城市供水设施建设工程，由城市供水行政主管部门组织技术审查和竣工验收。未经验收或者经验收不合格的工程，不得投入使用。
第二十三条 城市供水设施的产权以用户总水表为界划分。总水表及总水表以上部分，属城市供水单位所有；总水表以下部分及表井属使用单位所有。
新建城市供水管道总水表及总水表以上部分，经验收合格后，建设单位应将产权及有关资料无偿移交城市供水单位，由城市供水单位统一管理、安排使用、养护维修，其他单位和个人不得干涉。
第二十四条 需要在城市供水管道上接管供水或者改装、复装、迁移供水设施的，必须经城市供水单位审查同意。
用户新装内部用水管道竣工后，必须进行冲刷消毒，经城市供水单位进行工程质量、水质检验合格，方能联网供水。
未经批准，用户内部用水管道不得穿越城市道路。
第二十五条 二次供水设施不得与城市供水管道直接连通。
安装二次供水设施，必须报经城市供水单位审查同意。
第二十六条 自备供水设施不得擅自与城市供水管道连通，确需连通的，必须经城市供水单位审查同意。
自来水用户卫生设施和使用、生产有毒、有害物质的单位内部用水管道，应当采用间接方式取用自来水，不得与城市供水管道直接连通。
第二十七条 城市供水设施由产权所有者负责维修养护，确保完好、安全运行。城市供水行政主管部门及其他有关部门负责监督检查。
城市供水设施发生故障，城市供水单位应及时抢修，在修复后二十四小时内恢复正常供水。
第二十八条 城市供水单位对供水设施进行施工、维修、检查时，应采取安全和防护措施，一般采用不停水作业。确需停水作业的，应提前二十四小时把停水的起止时间通知用户。
因紧急抢修故障，可以先抢修再补办有关手续。
城市供水单位对供水设施进行施工、维修、检查时，有关单位和个人应给予配合，不得干扰、刁难。
第二十九条 在城市供水管道及其附属设施的地面两侧规定距离内，禁止修建建筑物、堆放物料、植树和其他危害供水管道及其附属设施安全的行为。
新建其他地下管线与已建成的供水管道并行或垂直交叉时，应符合城市规划和有关设计规范。可能影响供水管道安全或者需要移动供水管道的，应征得城市供水单位的同意。
因城市建设需要拆除或报废城市供水设施的，建设单位应当按规定标准给予补偿。
第三十条 严禁损坏、盗窃和擅自启闭、移动城市供水设施。
禁止在城市公共供水专用配电线路和设施上搭接其他用电线路。
任何单位和个人都有保护城市供水设施的责任，对破坏、损坏城市供水设施的行为有权制止和检举。
第四章 供水和用水
第三十一条 城市供水由城市供水单位经营。有自建供水设施的单位，其供水自用有余的，由城市供水行政主管部门统一安排，有偿调用，不得自行对外销售。
第三十二条 新增自来水用户和需要过户、销户或者改变用水性质的，应当向城市供水单位申请办理有关手续。
未经城市供水单位同意，自来水用户不得对外转让供水。
第三十三条 城市供水单位应当依照国家规定的水质检测规范，做好水质检测工作。保证供水水质符合国家卫生标准。
卫生防疫机构应定期对供水水质进行检测。
自来水用户使用的二次供水设施，应定期进行清洗消毒。对水质不符合饮用水卫生标准的，卫生防疫机构应责令其限期清洗消毒。城市供水单位应为用户提供清洗消毒服务。
第三十四条 城市供水单位应当保证供水管网达到经济合理的压力，压力合格率达到国家规定的标准。
禁止在城市公共供水管道上直接装泵抽水。
第三十五条 所有城市用水必须安装水表计量用水。不同性质的用水应当分别安表计量。严禁盗用城市公共供水。
第三十六条 城市供水单位应当按月抄表，并按水表行度向用户计收水费；用户应当按规定的时间、方式交纳水费。
生产、生活等混合用水的，按其中的最高水价计收水费。
第三十七条 因水表发生故障或者由于其他原因无法抄表计量的，按前三个月平均用水量或水表额定流量计收水费。
由于用户的责任造成无法抄表计量的，除要求其限期纠正外，按水表额定流量计收水费。在限期内不纠正的，按水表额定流量二倍计收水费。
第三十八条 城市无表消火栓由消防单位专用，城市供水单位负责维修，非火警不得动用。维修费按市人民政府的规定执行。
划定的消防演习用水，不得转让使用。消防单位每年应当按规定向城市供水单位交纳水费。
因火警动用城市无表消火栓，应当按实际启用时间及管径流量向城市供水单位交纳水费。
第三十九条 自来水价格应当按制水成本、用水性质分类定价。
城市自来水价格，应当根据居民生活用水保本微利、生产经营用水合理计价的原则，由市城市供水行政主管部门提出意见，经市物价部门核定，报上级有关部门批准。
第五章 计划用水与节约用水
第四十条 城市用水实行计划管理。用水量大的单位属计划管理用户。
第四十一条 城市供水行政主管部门应当根据市人民政府确定的水资源统筹规划和水长期供求计划，制定用水和节水年度计划。并根据年度计划、用水定额或者实际需要量核定计划管理用户的用水指标。
第四十二条 城市供水行政主管部门应当会同有关部门制定行业综合用水定额和单项用水定额。
第四十三条 应当纳入计划管理的自来水用户和已纳入计划管理的用户，需新增自来水用水量，应当经城市供水单位签署意见后，报城市供水行政主管部门核定用水指标。
第四十四条 计划管理用户超计划用水的，对超出部分，按省人民政府规定征收加价水费。
第四十五条 用户应当改进生产用水工艺，推广使用先进的用水设备。耗水量大和浪费严重的，应当对用水设备进行更新改造。
新建、改建、扩建工程应当选用节水型生产工艺和节水设施。
第四十六条 用户应当采用循环用水、一水多用、废水处理回用等措施，提高水的重复利用率。用水单位耗高于用水定额的，应当采取措施降低用水单耗。
第四十七条 用户应当经常对自管的用水设施、设备、器具进行检修、保养，减少水的漏损量。
第四十八条 居民生活用水应当安装分户表，计量收费。禁止用水包费制。
第四十九条 基建、绿化、环卫、市政等非生活用水，应当尽量水用或不用自来水。凡使用自来水的，必须装表计量并交纳水费。
禁止用自来水进行水产养殖和农业灌溉。
第五十条 对节约用水成效突出的用户，应当给予奖励。奖励办法由市人民政府制定。
第六章 法律责任
第五十一条 有下列行为之一的，除向受损失的单位或个人赔偿损失外，由城市供水单位责令纠正，可处以赔偿费用或应交费用二倍以下或者五百元以上、五千元以下罚款：
（一）擅自在城市供水管道上接管用水的；
（二）盗用或者擅自转供城市公共供水的；
（三）擅自将自备水管道与城市供水管道连通的；
（四）生产或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的；
（五）在城市公共供水管道上直接装泵抽水的；
（六）擅自拆除、改装或者迁移城市公共供水设施的；
（七）擅自安装二次供水设施或二次供水设施与城市公共供水管道直接连通的；
（八）二次供水设施未按市人民政府规定时间蓄水或因管理不善造成二次供水设施内水质严重污染的；
（九）修建建筑物、施工作业、堆放物料等危害城市供水设施安全的；
（十）擅自启闭城市公共供水阀门或非火警启动消火栓的；
（十一）擅自在城市公共供水专用配电线路上搭接其他用电线路的。
有前款（一）至（七）项所列行为之一，情节严重的，由城市供水单位报经市人民政府批准，可以决定在一定时间内停止供水。
未按规定缴纳水费的，由城市供水单位责令补交，并可按应缴水费每日加收千分之三的滞纳金。
第五十二条 城市供水单位违反本条例规定，有下列行为之一的，市城市供水行政主管部门应予以警告，责令限期纠正，并可处以五千元以上、二万元以下罚款；对直接责任人员，其所在单位或上级机关可以给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）擅自停水或未履行停水通知义务，给他人造成损失的；
（二）供水设施检修或施工，未按规定设置标志和采取安全措施，给他人造成损害的；
（三）供水水质不符合国家规定标准或压力合格率达不到国家规定的标准；
（四）城市供水设施发生故障，未按规程规定及时抢修的；
（五）城市供水设施故障修复后，未按规定恢复供水的；
（六）其他违反法律、法规和本条例的行为。
有前款（一）、（二）、（五）项行为之一，给他人造成直接经济损失的，应当依法承担赔偿责任。
第五十三条 自建供水设施的单位擅自对外供水的，城市供水行政主管部门责令其限期改正，没收非法所得，并可处以非法所得百分之五十以下罚款。
第五十四条 新建、改建、扩建工程项目，未按规定配套建设节约用水设施或节约用水设施经验收不合格的，由市供水节水管理机构责令建设单位限期完善节约用水设施，不予改正的，处以五千元以上、三万元以下罚款。
第五十五条 有下列行为之一的，由市供水节水管理机构予以警告，责令限期纠正，并可处以一百元以上，三千元以下罚款：
（一）计划管理单位未经核定用水指标擅自用水的；
（二）使用自来水进行水产养殖和农业灌溉的；
（三）选用或未按规定更换国家、省、市明令淘汰的用水设备、器具的；
（四）冷冻机及其他制冷设备的冷却水，未经重复使用而直接排放的；
（五）对居民生活用水实行包费制或拒不安装分户计量水表的；
（六）用水单位因管理不善造成用水设施跑水、漏水的。
第五十六条 对违反本条例第十条、第十三条规定的，由有关主管部门或其委托的管理单位按照有关规定处罚。
第五十七条 违反本条例的行为，触犯治安管理规定的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十八条 当事人对城市供水行政主管部门、供水节水管理机构或供水单位的行政处罚不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定提起诉讼或申请复议。
当事人不申请复议又不起诉，拒不执行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十九条 城市供水或者节约用水管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第六十条 市人民政府可根据本条例制定实施细则。
第六十一条 本条例具体应用问题由市城市供水行政主管部门负责解释。
第六十二条 本条例自公布之日起施行。
1997年1月16日
