浅析监视居住的法律缺陷及其立法完善
陈思旺
监视居住是公安机关、人民检察院和人民法院责令犯罪嫌疑人、被告人在诉讼过程中，未经批准不得离开住处或指定的居所，并对其行动加以监视，并保证随传随到的一种刑事强制措施。该制度设立的目的是防止犯罪嫌疑人、被告人逃避或妨碍刑事诉讼，以保证刑事诉讼的顺利进行。其手段是将犯罪嫌疑人、被告人的活动区域适当限制。它是一种强制强度界于取保候审和刑事拘留之间的强制措施。这项强制措施在打击犯罪、维护犯罪嫌疑人与被告人合法权益方面发挥了应有的作用。然而，由于立法上的不完善以及执法上的偏差，监视居住在适用中出现了一些不容忽视的问题，已在一定程度上影响和阻碍了这项措施的顺利实施，。当前,随着监视居住措施的普遍使用,如何完善监视居住制度确实值得我们关注和解决。
监视居住在立法上主要存在以下问题：
一、适用对象不统一
目前，有关监视居住适用对象的法律、法规主要有《刑事诉讼法》、最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释及《公安机关办理刑事案件程序规定》，但三者对关于监视居住的适用对象却不尽相同，这势必影响法律的严肃性。
《刑事诉讼法》关于监视居住适用对象有二：（一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释（法释〔１９９８〕２３号 １９９８年６月２９日）关于监视居住的适用对象有三：（一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险的；（三）应当逮捕但患有严重疾病的，或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女。
《公安机关办理刑事案件程序规定》（1998年5月14日第35号公安部令）关于监视居住的适用对象则有七：（一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取监视居住，不致发生社会危险性的；（三）应当逮捕的犯罪嫌疑人患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳自己未满一周岁的婴儿的妇女；（四）对拘留的犯罪嫌疑人，证据不符合逮捕条件的；（五）提请逮捕后，检察机关不批准逮捕，需要复议、复核的；（六）犯罪嫌疑人被羁押的案件，不能在法定期限内办结，需要继续侦查的；（七）移送起诉后，检察机关决定不起诉，需要复议、复核的。
从上述法律、司法解释、规章我们可以看出，作为法律的《刑事诉讼法》对监视居住的适用对象规定仅有二种情形，而与法律具有同等效力的司法解释增加了第三种适用对象，这也无可厚非，但《公安机关办理刑事案件程序规定》作为部门规章却把监视适用对象扩宽为
七种情形，这与《立法法》第八条第五项规定相违背，对公民政治权利的剥削，限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律作出相应的规定。所以《公安机关办理刑事案件程序规定》关于监视居住的适用对象规定显然有不妥之处。
二、规定内容前后矛盾
其一、关于监视居住的期限问题。刑事诉讼法规定监视居住的期限最长为六个月，这六个月是指公、检、法三机关监视居住的期限总和，并不是每一个执法机关的最长期限。但目前公安部、最高检察院、最高人民法院的解释和规定，却有指每一个机关各自有权使用最长期限之嫌，这样监视居住的最长期限则为十八个月。如第七十五条：人民检察院、公安机关已对犯罪嫌疑人取保候审、监视居住，案件起诉到人民法院后，人民法院对于符合取保候审、监视居住条件的，应当依法对被告人重新办理取保候审、监视居住手续。取保候审、监视居住的期限重新计算。这样规定明显与刑事诉讼法规定监视居住的期限最长为六个月前后矛盾，这样使司法实践者陷入执法尴尬，也极易侵害犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。
其二、关于被监视居住对象脱逃转捕的问题。最为明显的就是《公安机关办理刑事案件程序规定》的第九十四条与第九十九条的前后矛盾。第九十四条 公安机关对拘留的犯罪嫌疑人，证据不符合逮捕条件的；提请逮捕后，检察机关不批准逮捕，需要复议、复核的；移送起诉后，检察机关决定不起诉，需要复议、复核的犯罪嫌疑人可以监视居住。而第九十九条却规定被监视居住的犯罪嫌疑人在监视居住期间逃跑的公安机关应当提请批准逮捕。而目前我国刑法尚未规定在被监视居住期间脱逃的应负刑事责任，当上述三种情形的被监视居住的犯罪嫌疑人在监视居住期间逃跑的，公安机关提请逮捕的条件是什么，检察院以又凭什么批准逮捕呢？这是很明显的罗辑错误。另外，刑事诉讼法的第五十七条第二款“被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反前款规定，情节严重的，予以逮捕”中“情节严重”也另人费解。
三、适用范围与取保候审没有严格区分
《刑事诉讼法》、最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释及《公安机关办理刑事案件程序规定》关于监视居住的适用范围均是相同的，《刑事诉讼法》第五十一条 人民法院、人民检察院和公安机关对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审或者监视居住；最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第六十六条 被告人具有下列情形之一的，人民法院可以决定取保候审或者监视居住。由于立法没有明确固定监视居住和取保候审各自的适用范围，在实际操作中必然会出现混乱，同样的情况有的适用了取保候审，有的则适用了监视居住。然而，监视居住在强制强度、监控措施等方面均与取保候审有较大的区别，要是在同样的情况下随意选择不同的强制措施则会造成对被监视居住对象人身自由权利的侵害。在办理刑事案件中，采取何种强制措施本应与犯罪的轻重及行为人的社会危害性相适应，但正是因为立法上没有明确固定监视居住和取保候审各自的适用范围，出现办案单位在办理刑事案件中随意选择这两种不同的强制措施，往往是在犯罪嫌疑人、被告人既没有保证金，又无法提供保证人时才免为其难地使用监视居住。
四、缺乏相应保障条款
监视居住作为一种强制强度界于取保候审和刑事拘留之间的强制措施，是使犯罪嫌疑人、被告人在审前处于不被羁押状态，但人身自由受到一定限制，以保证其随传随到的强制手段，但综观现行的法律、法规、规章，却没有就如何何使用这一强制措施制定相应的条款，或者说条款过于简陋，无法保障该强制措施有效实施。具体表现在以下几个方面：一、对被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反《刑事诉讼法》第五十七条；《公安机关办理刑事案件程序规定》第九十七条应当遵守的规定时，没有追究其法律责任的相关法律条款。这先天性的不足，易使被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人在监视居住期间肆意脱逃而不受法律惩处，无疑现行法律、法规、规章则成了其规避法律的“帮凶”。二、办案机关在对被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反《刑事诉讼法》第五十七条；《公安机关办理刑事案件程序规定》第九十七条应当遵守的规定时，如何采取有效措施约束相对人没有作出相应的规定，仅作了可逮捕法办的规定，但在实践中常有以上所述的情形而无法呈捕却不知如何去解决，也无法解决。当使被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人在监视居住期间肆意脱逃时，只能感慨自己监控不力，特别是对经刑拘后因逮捕证据不足转监视居住而脱逃的流窜作案嫌疑人，根本无法开展继续侦查，就算花大力气把人重新抓回，也只限于重新监控而不能变更强制措施。基于此因，办案单位往往不愿做无用之功，到监视居住期满时写一“办案说明”解除监视居住而了事。正是由于监视居住的适用性差，导致一些办案单位不愿意使用，甚至对暴力犯罪或其他严重犯罪的犯罪嫌疑人也违反规定采用了取保候审的强制措施。三、没有对被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人的人身权利受到侵害时如何维权的法律规定。如办案机关超期或违反违指定执行场所进行监视居住的，对被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人可向哪个机关申诉维护自己的合法机益？违法办案人员又该负何法律责任？现行法律、法规均无具体规定。且1991年5月25日最高人民法院行政审判庭关于对公安机关采取监视居住行为不服提起诉讼法院应否受理问题的电话答复 ， 已明确监视居住不属行政诉讼法受案范围所列行为，公民对此不服坚持起诉，法院应裁定不予受理。至于公安机关违反相关规定进行监视居住的，可向上级公安部门及有关单位反映。这种只能“反映”的渠道不利于保护被监视居住对象的人身自由权利。
五、关于监视居住实施的法律条文简陋，可操性差
一是关于执行场所问题：刑事诉讼法第五十七条第二款规定的“未经执行机关批准不得离开住处，无固定住处的，未经批准不得离开指定的居所”中“住处”和“居所”的外延界定到底是理解为犯罪嫌疑人、被告人所居住的“市县”，还是将其仅理解为居住的庭院或居住的房屋，因现行的法律、法规尚未作出严格规定，致使在司法实践中很难把握。若按《公安机关办理刑事案件程序规定》第九十八条对“固定住处”“居所”的定义执行的话，那监视居住则成了变相的刑事拘留。另外，对犯罪嫌疑人指定居所的问题也值得我们关注，《公安机关办理刑事案件程序规定》第九十八条有作规定，但忽视了犯罪嫌疑人通常都是流窜人员，有的被抓时已是身无分文，这样“指定”就成了“没定”，且办案单位也不大愿意把流窜的犯罪嫌疑人留在本辖区，一些办案单位索性来个“没有监视居住条件”而直接放人，这极不利于刑事案件的侦破。
二是《公安机关办理刑事案件程序规定》第九十四条第五、七项，只规定对检察院不捕、不诉需要复议、复核可对犯罪嫌疑人、被告人进行监视居住，却没有规定若检察院作出了最终决定后公安机关是否继续还是解除监视居住，致使有的办案单位对检察院认定为不构成犯罪不捕或罪行轻微不诉的，也自认为有继续侦查的必要而不及时解除监视居住，消极地等到期限届满才解除。
三是具体执行问题：1、没有就监控措施作出具体规定，对被监视居住对象进行监控的程度如何，负有执行职责的公安机关在监视居住期间，到底可以做那些具体工作，是否可以以使用一些秘密侦查手段，如监听如何使用，使用对其同住人自由权造成侵害又怎么解决等。又如监视居住对象不得会见同住人及其骋请的律师以外的人，执行机关又该如何监控？现行的法律、法规均未祥细的规定。目前《公安机关办理刑事案件程序规定》第九十六条规定“公安机关根据案情需要可以暂扣其身份证、机动车（船）驾驶证件”。我们姑且不论该规定是否有扩大解释之嫌，但在中国身份证件使用率低的情况下，扣押了身份证也难起真正的监控作用。2、执行机关的责任不明确。作出监视居住决定后，办案单位把法律文书送给执行派出所就基本完事，导致监而不审，监而不侦问题普遍存在，最多每个月只例行公事的做一份讯问笔录，对被监视居住对象的行为及表现不撑握，而派出所对被监视居住人的案情不了解，往往只限于知道本辖区有其人，由于事务繁忙而疏于监控。这样既不利于对案件的侦查，而且一旦出现脱逃或其他违规行为，就不知追究何人的责任。
六、没有对特别对象作出特别规定
当前，我国实践中出现以“双规双指”替代侦查行为的怪现象。可以说这是变相的监视居住， 其实质是非侦查机关在行使侦查机关的权力，有时甚至作为法律监督机关的检察院也参与其中，究其原因目前我国刑事诉讼法所规定的五种措施是满足不了对职务犯罪的侦查。对一些位高权重的高官进行职务犯罪的在刑事强制措施上没有作出相应的规定。在法制社会中出现这种党政行为代替司法行为的现象亟待解决。
监视居住立法完善的建议
正因为监视居住立法的滞后，导致监视居住这一强制措施适用性极差，对被监视居住犯罪嫌疑人、被告人的打击处理率低。为了正确适用这项强制措施，更好地发挥其在刑事诉讼中的作用，笔者认为必须对症下药，完善立法。
一、从立法上统一监视居住的适用对象。
为了避免监视居住对象随意扩大，保障法律的严肃性，我们应该修订《刑事诉讼法》，祥细列明监视居住的适用范围，排除立法前后矛盾的罗辑错误，并建议明确监视居住与取保候审两种强制措施的适用对象和适用条件， 不能把监视居住视为取保候审的一种特殊形式，以免在实际操作中出现同样的情况有的适用了取保候审，有的则适用了监视居住。 这样才能更好地发挥监视居住的作用。
二、在立法上规定被监视居住人在监视居住期间违规行为相应的法律责任。针对监视居住措施对犯罪嫌疑人、被告人缺乏足够的法律约束力的情况，建议参照外国的保释制度，英国《1976年保释法》规定：被保释期间，被保释人无正当理由不按时到庭，除没收保释金以外，还可以逮捕被保释人，以潜逃罪论。修订《刑法》，规定被监视居住人在监视居住期间在传讯的时候及时到案；干扰证人作证；毁灭、伪造证据或者串供等违反规定行为相应的刑事责任。增强监视居住的法律约束力，使被监视居住人自觉遵守有关的规定，变被动为主动。
三、在立法上完善实施监视居住的保障制度。
针对我国现有法律、法规关于具体实施监视居住的条款简陋，可操性差的情况，建议由公、检、法三机关联合制定《关于适用监视居住措施的若于规定》，就监视居住执行中的具体细节作出祥细的规定。一要明确规定执行单位、办案单位在监视居住期间的职责权限和相应的法律责任，在派出所内设立专职的强势执行监控组，配备专人负责监视居住、取保候审、管制、拘役、监外执行等工作。二要明确规定可使用的监控手段有哪些；三要明确界定“住处”“居所”的空间范围，特别明确规定指定居所的具体做法。
四、在立法上规定对职务犯罪嫌疑人适用特别的监视居住程序。
法律明确规定“党要在法律规定的范围内活动”，而当前的“双规双指”明显是非法制行为。针对当前侦查职务犯罪实际情况，建议改革现有监视居住措施，将其分为一般的监视居住措施和特殊的监视居住措施，对高官的职务犯罪可规定远离特定地方实行监视居住，且监视居住的期间，一般以十五天为宜。从而使“双规双指”法制化。
五、在立法上明确被监视居住人的维权事项。
联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条第4款规定"任何因逮捕或羁押被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。"根据这一规定，许多国家建立了人身保护令制度，给予被羁押者提出异议、要求举行听证的权利，并由法院最终决定是否羁押。这是我国未来刑事诉讼的发展趋势，意味着审前的羁押强制措施将受严格限制，取保候审、监视居住等非羁押的强制措施将在侦查工作中发挥更大的作用，所以，监视居住措施亟待完善。为了保障监视居住的正确实施，有学者提出要实行司法令状主义原则，即对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施时，必须经过司法机关或者司法官员的审查与批准。这一观点笔者不敢敢苟同，因为令状主义原则的实行的前提必须是司法权的完全独立，我国现行法律制度不具有此条件，况且公、检、法三机关均有各自的办案范畴。我们应当从立法上完善被监视居住人的司法救济措施，一方面强化检察院的法律监督作用，明确检察院为监视居住的申诉受理机关，另一方应赋予被监视居住人对指定监视居所和监视方法不当提出申诉的权，同时还要明确规定办案责任人违法使用监视居住的法律责任。为监视居住的正确实施提供法律上的保障。
银川市人民政府关于印发银川市行政单位国有资产管理暂行办法的通知
宁夏回族自治区银川市人民政府
银川市人民政府关于印发银川市行政单位国有资产管理暂行办法的通知
银政发〔2010〕53号
各县（市）区人民政府，市政府各部门、直属机构：
《银川市行政单位国有资产管理暂行办法》已经银川市人民政府第50次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
二O一O年三月二十八日
银川市行政单位国有资产管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为了规范和加强行政单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，保障行政单位履行职能，根据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令35号）和自治区人民政府办公厅《宁夏回族自治区行政单位国有资产管理暂行办法》（宁政办发〔2009〕59号）的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于我市各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关（以下统称行政单位）的国有资产管理行为。
第三条 本办法所称的行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。
行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。
第四条 行政单位国有资产管理的主要任务是：健全各项规章制度，规范国有资产管理行为；明晰产权关系，明确国有资产管理责任，保障国有资产的安全完整；建立国有资产监督管理机制，推动国有资产的合理配置和节约有效使用；监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。
第五条 行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。
第六条 行政单位国有资产管理活动，应坚持资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合的原则。
第七条 行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。
第二章 管理机构及职责
第八条 各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策；
（二）根据国家国有资产管理的有关规定，制定行政单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；
（三）负责研究制定本级行政单位国有资产配置标准，资产配置事项的审批，按规定权限进行资产处置和产权变动事项的审批，负责组织产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作；
（四）负责本级行政单位出租、出借国有资产的审批；负责本级行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督管理；
（五）负责本级行政单位国有资产收益征缴和监督管理；
（六）建立和完善行政单位国有资产管理信息系统，对行政单位国有资产实行动态监管；
（七）研究制定行政单位国有资产管理考核评价制度，对行政单位国有资产实施绩效管理；
（八）对本级行政单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、检查；
（九）向本级政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。
第九条 行政单位的主管部门（以下简称主管部门）负责对本部门所属行政单位占有使用的国有资产实施监督管理。其主要职责是：
（一）贯彻执行国家和自治区有关国有资产管理的法律、法规和政策；制定本部门行政单位国有资产管理的实施办法，并组织实施和监督检查；
（二）负责组织本部门行政单位国有资产清查、登记、统计报告及日常监督检查工作；
（三）按规定权限审核或审批本部门及所属行政单位资产的购置、处置和产权变动事项；
（四）负责本部门及所属行政单位出租、出借国有资产的审核和监督，督促本部门及所属行政单位国有资产的收益收缴；
（五）维护和管理本部门及所属行政单位国有资产管理信息系统，对所属行政单位国有资产实行动态监管；
（六）按照自治区和银川市有关规定，组织实施对本部门及所属行政单位国有资产的绩效管理；
（七）接受同级财政部门的监督和指导，并向其报告本部门及所属行政单位国有资产管理工作。
第十条 市机关事务管理局按照市政府授权，负责市级行政单位（含全额拨款事业单位）房屋资产的登记、调剂、分配管理。
第十一条 行政单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：
（一）根据行政单位国有资产管理的规定，负责制定本单位国有资产管理的具体办法和约束机制，并组织实施；
（二）负责建立和完善本单位国有资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作，明确国有资产管理事项的审批人员、经办人员、会计人员和财物保管人员的职责，并相互分离，相互制约；
（三）负责本单位国有资产的采购、验收、维修和保养等日常管理工作，保障国有资产的安全完整；
（四）按规定权限办理、审核或审批本单位国有资产的购置、处置、出租、出借等事项；
（五）负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的具体监督管理工作并承担保值增值的责任；
（六）接受主管部门和同级财政部门的监督指导，并向其报告本单位国有资产管理工作。
第十二条 各级财政部门、主管部门和行政单位应当明确国有资产管理的机构，指定专人，具体负责国有资产管理工作。财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。
第三章 资产配置
第十三条 行政单位国有资产配置应当遵循以下原则：
（一）严格执行法律、法规和有关规章制度；
（二）与行政单位履行职能需要相适应；
（三）科学合理，优化资产结构；
（四）勤俭节约，从严控制。
第十四条 对有规定配备标准的资产，应严格按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应从实际需要出发，从严控制，合理配备。能通过调剂解决的，原则上不重新购置。
第十五条 行政单位应在财政部门和主管部门的指导下，编制年度固定资产购置计划，经主管部门审核后，报同级财政部门审批（主管部门本级按主管部门所属基层行政单位管理，下同）。经审批的购置项目列入单位年度部门预算。具体程序如下：
（一）在年度部门预算编制前，行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人同意后报主管部门审核；
（二）主管部门对所属行政单位提出的资产购置计划，结合申请单位资产存量状况、配置标准和业务需求提出审核意见，报同级财政部门审批；
（三）同级财政部门根据主管部门审核意见，依据配置标准，结合单位实际和财力情况对资产购置计划进行审批；
（四）经同级财政部门审批同意，各单位可以在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为部门预算编审的依据。未经审批，不得列入部门预算。
（五）行政单位用上级补助收入进行资产购置的，报同级财政部门审批，上级补助资金项目明确有设备购置的不再审批，由单位登记入账后报财政部门备案。对上级部门直接配置、调拨、奖励的资产和接受捐赠的资产以及其他依法确认为国家所有的资产，行政单位应及时入账并报同级财政备案。
第十六条 经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的，坚持能调不租，能租不买，节约使用，有效管理的原则，由会议或者活动主办单位按照本办法第十五条规定程序进行办理。
第十七条 行政单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。
第十八条 行政单位在完成资产购置后，应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理和更新资产信息系统数据库。
第四章 资产使用
第十九条 行政单位应当建立健全国有资产的采购、验收、保管、使用等内部管理制度，并将国有资产管理行为落实到具体部门和工作人员。
第二十条 行政单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全、完整、有效，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。
第二十一条 行政单位对所占有、使用的国有资产应当建立固定资产卡片管理制度，设置总台账和分类明细账，定期进行清查盘点，做到账、卡、实相符，防止国有资产流失。
第二十二条 行政单位对配备给工作人员使用的固定资产，要建立领用归还制度，工作人员调动时，在办理完所使用和保管的资产移交手续后，方可办理调动手续。
第二十三条 行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。
第二十四条 行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。
各级财政部门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行财政监督检查。
第二十五条 行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，须经主管部门审核后，报同级财政部门批准。未经批准，不得对外出租、出借。具体程序如下：
（一）申报。资产占有单位按规定提出资产出租、出借书面申请和相关资料，详细说明出租、出借理由，效益分析和收益用途，经主管部门审核后，报同级财政部门。
（二）审批。同级财政部门对资产占有单位上报的资产出租、出借申请及相关材料，根据实际情况严格审核书面批准。
（三）办理。行政单位按照同级财政部门的批复办理出租、出借事项，并将签订的出租、出借协议报主管部门和同级财政部门备案。
在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须在本办法颁布后30个工作日内报同级财政部门审批备案。
第二十六条 行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有。出租、出借资产所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
第二十七条 对行政单位违规配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门可统一调剂使用或者处置。
第二十八条 各级财政部门应当加强行政单位国有资产管理，对行政单位国有资产有偿使用行为逐步实行集中统一管理。
第五章 资产处置
第二十九条 行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。
第三十条 行政单位需处置的国有资产范围包括：
（一）闲置资产；
（二）确需报废、淘汰的资产；
（三）因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；
（四）盘亏、呆账及非正常损失的资产；
（五）已超过使用年限无法使用的资产；
（六）依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。
第三十一条 行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得擅自处置。
市本级行政单位占有使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，货币性资产损失的核销，以及单位价值、批量价值在5万元（含5万元）以上的资产处置，经主管部门审核同意后，报市财政局审批；单位价值、批量价值在5万元以下1万元（含1万元）以上的资产处置，由主管部门审批，报市财政局备案；单位价值、批量价值在1万元以下的资产处置，由使用单位自行审批，报市财政局和主管部门备案。
市辖区级行政单位国有资产处置审批权限及标准由同级财政部门结合实际制定。
第三十二条 行政单位国有资产处置应当坚持公开、公正、公平的原则。市本级行政单位资产处置按以下程序进行：
（一）单位审批程序。
1.申请。行政单位资产管理人员对规定权限内拟处置的资产进行分类登记造册，同时备齐相关证明文件及资料一并送单位财务管理人员核实，审核无误后送交资产和财务管理负责人审核签字，并以书面方式提出申请。
2.评估。行政单位申请处置的资产需要评估的，应当委托具有国家规定资质的评估机构或专业技术部门对其进行评估或技术鉴定，评估、鉴定报告作为资产处置的依据。
3.备案。资产评估后，行政单位须将处置申请和评估报告报请主管部门签章审核后向市财政部门备案。
4.审批。根据财政部门出具的备案表和行政单位资产处置书面申请，单位分管资产和财务的领导签注处置意见后，报单位领导班子集体讨论审批，并以集体讨论后形成的审批意见下达批复。
（二）市本级主管部门审批程序。市本级主管部门机关内部的资产处置程序按基层行政单位审批程序执行。
市本级主管部门对规定权限以内的资产处置程序：
1.受理。主管部门财务管理机构负责受理所属行政单位上报的资产处置事项。根据所属单位上报的资产处置申请，主管部门财务管理相关人员及时进行核实，对上报的相关文件、证明资料进行真实性和有效性审查，审查无误后提出处置意见。
2.备案。经审核资产处置申请后，主管部门须将处置意见和评估报告等报市财政部门备案。
3.审批。根据财政部门出具的备案表和经主管部门财务管理处室集体研究提出审批建议，经分管部门领导审核签字后，报主管部门领导班子集体研究审批，财务管理处室依据会议纪要下达资产处置批复文件。
（三）财政部门审批程序。
1.受理。市财政部门负责受理本级行政单位的资产处置事项，对上报的资产处置申请和相关文件、资料，按规定进行核实、审查，提出审核意见。
2.审批。审核意见经资产管理处（室）集体研究提出审核建议，报分管局领导审批，并下达批复文件。对100万元以上重大资产的变更和处置，由市财政部门报请市人民政府审批后，办理相关手续。
财政部门出具的资产处置备案表和财政部门、主管部门及行政单位对资产处置的批复文件，是行政单位调整资产、资金账目的凭证和资产处置的有效凭据。
各辖区级行政单位国有资产处置审批程序由同级财政部门结合实际制定。
第三十三条 行政单位应按照财政部门、主管部门或本单位的资产处置批复进行资产处置。采取拍卖、招投标、协议转让或置换的资产，处置价格低于评估价90%时须暂停处置，报经同级财政部门批准后方可继续进行。
第三十四条 行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入的管理规定，实行“收支两条线”管理。
第三十五条 行政单位分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，行政主管部门应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记、编制清册，提出资产处置意见，报同级财政部门审批，并及时办理资产转移手续。
第三十六条 行政单位联合召开重大会议、举办大型活动等临时购置的国有资产，主办单位在会议、活动结束后，须及时进行资产清理，并提出资产处置意见，报同级财政审批。
第六章 资产评估与资产清查
第三十七条 行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估或技术鉴定：
（一）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；
（二）拍卖、有偿转让、置换国有资产；
（三）未达到正常报废规定的资产；
（四）须经技术监督部门鉴定的淘汰资产；
（五）一次性处置资产价值达到10万元以上的资产；
（六）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
第三十八条 行政单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目、范围、权限依据财政部有关规定执行。
第三十九条 行政单位国有资产审计、评估和技术鉴定工作应当委托符合国家规定资质的机构进行。
第四十条 进行资产审计评估的行政单位，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预审计评估机构独立执业。
第四十一条 行政单位每年至少须开展一次资产清查工作，或发生以下情形，也应当进行资产清查：
（一）根据国家专项工作要求或本级政府的工作需要，统一组织的资产清查；
（二）遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；
（三）会计信息严重失真或国有资产出现流失的；
（四）会计政策发生重大变更，涉及资产核算方法发生重大变化的；
（五）财政部门认为应当进行清查的其他情形。
第七章 产权纠纷调处
第四十二条 产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
第四十三条 行政单位之间的产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由财政部门或者同级政府调解、裁定。
第四十四条 行政单位与非行政单位、组织或者个人之间发生产权纠纷，由行政单位提出处理意见，并报经同级财政部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。
第八章 资产统计报告
第四十五条 行政单位应当建立资产登记档案，严格按照财政部门规定的报表格式、内容及要求对所占有使用的国有资产状况定期做出报告。行政单位报送的资产统计报告，应当做到真实、准确、及时、完整，对国有资产占有、使用、变动、处置等情况做出文字分析说明，并对出租、出借等资产的相关信息进行充分披露。
第四十六条 行政单位国有资产统计报告是财政部门、主管部门编制和安排行政单位预算的重要依据。各级财政部门和主管部门要加强对行政单位资产报告工作的指导，认真审核、汇总和分析本地区、本部门资产统计报告，向上级财政部门和同级政府报告资产管理使用情况。
第四十七条 财政部门、主管部门和行政单位应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。
第四十八条 财政部门、主管部门要建立和完善行政单位国有资产安全性、完整性和有效性的评价方法和制度，对行政单位国有资产配置、使用、处置和有偿使用收入收缴情况进行评价考核，建立与预算管理相结合的激励和约束机制，实行国有资产绩效管理，提高行政单位国有资产和财政资金的使用效益。
第九章 监督检查和法律责任
第四十九条 财政部门、行政单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整，提高国有资产使用效益。
第五十条 财政部门、行政单位应当建立和完善科学合理、可追溯的国有资产监督管理责任制，切实坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。
第五十一条 财政部门、行政单位及其工作人员违反本办法的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。违反国家国有资产管理规定的其他行为，按国家有关法律法规处理。
第十章 附 则
第五十二条 参照公务员制度管理的事业单位和社会团体的国有资产管理依照本办法执行。
第五十三条 行政单位所属独立核算的非公务员管理的事业单位执行事业单位国有资产管理的有关规定，独立核算的企业执行企业国有资产管理的有关规定，不执行本办法。
第五十四条 各辖区财政部门可以根据本办法及有关国有资产管理的规定，制定本级行政单位国有资产管理的规章制度，并报市财政局备案。
第五十五条 行政单位境外国有资产管理办法按财政部相关规定执行。
第五十六条 本办法自发文之日起执行。此前颁布的有关行政单位国有资产管理的规章制度，凡与本办法相抵触的，以本办法为准。
