揭阳市行政机关规范性文件定期清理公布规定
广东省揭阳市人民政府
揭阳市行政机关规范性文件定期清理公布规定
第一条 为了更好地处理规范性文件稳定性与有效性的关系，促进规范性文件的清理工作，维护法制统一，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《广东省行政机关规范性文件管理规定》、《广东省人民政府关于加快推进市县（区）政府依法行政的意见》和《揭阳市行政机关规范性文件管理办法》等有关规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于各级行政机关依据法定职权制定公布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件，包括政府规范性文件和部门规范性文件。
各级行政机关制定公布内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项的规定，不适用本规定。
第三条 规范性文件应规定有效期。规范性文件自施行之日起有效期为5年。暂行或者试行的规范性文件自施行之日起有效期为2年。安排部署工作有时限要求的规范性文件，有效期不得超过工作时限。有效期届满，规范性文件停止执行。
第四条 规范性文件有效期届满前6个月，制定部门或者原起草部门或者执行部门认为有效期届满需要继续施行的，应当对规范性文件的施行情况进行评估，根据评估情况重新修订。
第五条 政府规范性文件的评估，由原起草部门（职能已经调整的，由继续行使该职能的部门，下同）负责，政府法制部门（机构）负责指导。
部门规范性文件的评估，由制定部门（职能已经调整的，由继续行使该职能的部门，下同）负责。
第六条 规范性文件的评估工作应遵循客观真实、公开透明、民主参与、科学系统的原则。
评估工作可以采取公开收集公众意见，发放调查问卷，组织实地调查、访谈、座谈，委托专门机构、专家研究等方式进行。
评估工作结束后，规范性文件起草部门应当纂写评估报告。对评估报告提出的规范性文件修改、废止、补充、完善意见的，制定机关应当认真研究，需要清理的，应当及时启动清理工作程序。
第七条 规范性文件制定机关每隔两年要进行一次规范性文件定期清理工作，对不符合法律、法规、规章和国家方针政策规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。
第八条 政府规范性文件的清理，由原起草部门负责，政府法制部门（机构）负责指导。
部门规范性文件的清理，由制定部门负责。
第九条 规范性文件清理工作要把经常清理与定期清理、专项清理与全面清理有机结合起来。要把清理规范性文件与制定、修改规范性文件有机结合起来。
清理工作结束后，政府法制部门（机构）应当通过当地规范性文件的公布载体向社会公布清理结果；未列入继续有效的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
第十条 重新修订的规范性文件为新制定的规范性文件，其制定程序根据《揭阳市行政机关规范性文件管理办法》执行。
政府规范性文件重新修订的，原起草部门应当于有效期届满前6个月，根据《揭阳市行政机关规范性文件管理办法》第十四条的规定，将规范性文件修订草案送审稿和相关材料按程序报送政府办公室。如该规范性文件原是政府法制部门（机构）办理的，则由政府法制部门（机构）负责修订；如该规范性文件原是政府办公室办理的，则由政府办公室负责修订。
部门规范性文件需重新修订的，制定部门应当于有效期届满前6个月，根据《揭阳市行政机关规范性文件管理办法》第二十六条的规定，在公布前将规范性文件修订草案和相关材料报送本级政府法制部门（机构）审查。
第十一条 政府规范性文件进行评估、清理之后，原起草部门应当将评估、清理情况和处理建议向本级政府提交报告，经本级政府法制部门（机构）审查，报本级政府决定后公布。
部门规范性文件的评估、清理，制定部门或者执行部门应当就评估、清理情况和处理意见向政府法制部门（机构）提交报告，由政府法制部门（机构）审查后统一公布。
第十二条 规范性文件在有效期内有下列情形之一的，应重新修订：
（一）根据经济社会发展和公共管理的需要，有扩充、删减或者变更内容必要的；
（二）因依据的法律、法规、规章修订或废止，有配合修订必要的；
（三）管理职能发生变更的；
（四）其他依法应当修订的情形。
第十三条 规范性文件在有效期内有下列情形之一的，应予以废止：
（一）文件的内容不适应形势发展和公共管理需要，不利于经济社会发展的；
（二）文件的内容已被法律、法规、规章取代的；
（三）因有关法律、法规、规章的制定或废止，使该规范性文件失去合法性的；
（四）根据社会发展和公共管理的实际，规范的对象、管理的措施发生变化，原文件已无存在必要的；
（五）其他依法应当废止的情形。
第十四条 因原起草部门怠于履行职责，未及时对规范性文件进行评估修订，致需继续施行的规范性文件有效期届满停止执行影响工作的，或者未及时对规范性文件进行清理，致执行无效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织的合法权益的，追究主要负责人和直接责任人的行政责任。
第十五条 政府法制部门（机构）不履行规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，应当追究主要负责人和直接责任人的行政责任。
第十六条 本规定施行前现行有效的规范性文件有效期适用本规定，但至本规定生效之日施行已满4年以上的，暂行或者试行已满1年以上的规范性文件，剩余有效期自本规定生效之日起统一为1年。在剩余有效期内，原起草部门应当根据本规定对规范性文件进行评估修订或者清理；未评估修订或者清理的，剩余有效期届满之日起，规范性文件停止执行。
第十七条 本规定自2009年2月1日起施行，有效期至2014年1月31日。
【内容提要】 地方人大相继出台关于加强检察机关法律监督的决议或决定，拓展了人大监督的方式，强化了人大监督的规范性。鉴于检察机关的国家性，地方人大监督检察机关既要遵循人大监督集体性、谦抑性和原则性的一般界限，又要遵循地方人大监督检察机关的特别界限，即地方人大对检察机关的监督不能超越地方权力；地方人大对检察机关的监督只能是合法性监督，不能是合目的性监督；地方人大对检察机关的监督需具备严格的规范性与程序性。
检察制度是我国司法制度的重要内容，涉及不同国家机关之间的相互关系。根据宪法规定与权力运行的一般规律，作为国家法律监督者的检察机关的权力也需要被监督，但人大及其常委会如何监督“监督者”一直是实践中的难题。2001年7月27日，河南省第九届人大常委会第二十三次会议通过了《关于进一步加强检察机关法律监督的决定》。截止2010年12月中旬，河南、北京、四川、湖北、辽宁、上海、黑龙江、江西、山东、宁夏、山西、福建、浙江、广东、云南、西藏、陕西、甘肃、内蒙古、湖南等20个省级人大常委会出台了类似的《决议》或《决定》。这些规定拓展了人大监督方式，并且在某种意义上强化了人大监督的规范性。尽管不同地方的《决定》或《决议》在具体监督方式上存在着一定差异，但总体背景与理念是相同的，提出了地方人大监督和支持检察机关法律监督方面值得探讨的新课题。
一、检察机关的国家属性
(一)宪法上的“国家的法律监督机关”
1954年宪法并未对检察机关的属性作出明确界定，直到1982年宪法才有了明确的表述。现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关的“国家性”表明了它是代表国家，并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督的。①我国是单一制国家，采取明显有别于联邦制国家的分权形式，各级人民检察院都是国家的检察院，而非地方的检察院，检察机关行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。虽然宪法中规定了地方各级人民检察院检察长由地方各级人大选举产生，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，但这并不意味着检察院行使职权就代表了地方的利益或意志，法律监督权更不能理解为地方固有的权力，它是国家权力统一体系的组成部分，履行着维护国家法制统一的基本职责。从宪法解释学角度看，在宪法文本中，法律监督机关前面加“的”字，可以理解是为了突出强调检察机关的国家属性。在宪法上，地方人民检察院向地方人大及其常委会负责，可以解释为制宪者或者修宪者通过宪法将组织地方各级人民检察院的权力委托给了地方各级人大具体行使，是宪法委托的产物。
另外，检察机关的国家性还体现在检察机关行使职权应以是否损害国家利益为标准，只有发生了危害国家利益的行为，检察机关才予以监督。由于在实践中，有些人只看到检察长、副检察长“由地方人大选举产生”的一面，并由此认为地方各级人民检察院具有“地方性”，而忽略了其国家性的有效维护和体现，甚至有些地方出现了因行政干预导致的地方保护主义等现象。在司法实践中，检察权的行使受到行政权干预比较严重，存在着比较普遍的地方化倾向。因此，以宪法为基础，正确认识检察机关的国家属性是分析《决定》或《决议》性质与功能的基本前提。
(二)检察机关国家属性的保障机制
确立检察机关的国家属性是中国特色社会主义宪政体制的基本要求，需要通过不同的机制予以保障。1978年宪法第43条规定，最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。但是，1979年，全国人大修改宪法，同时对1954年制定的《人民检察院组织法》作出较大的修改。对其修改的背景，彭真同志曾做了如下说明：第一，确定检察院的性质是国家的法律监督机关。列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，结合我们的情况，规定：(1)检察院“独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”。(2)地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会民主选举产生，并报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市的人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员，在本级人民代表大会或它的常务委员会选举产生或任命以后，都要报经最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。(3)各级人民检察院都设立检察委员会，实行民主集中制，讨论决定重大案件和其他重大问题。第二，把检察院上下级关系由原来的监督关系改为领导关系，地方各级人民检察院对同级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作，同时受上级人民检察院领导，以保证检察院对全国实行统一的法律监督。②在1983年局部修改《人民检察院组织法》时，虽然只修改了四个条文，却有两条直接涉及检察长任免程序的变革，分别将“省、自治区、直辖市人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”修改为“省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”。将“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员的任免，须报省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准”修改为“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。③
上述修改背景均表明，立法者在修改相关法律时，力图让检察机关摆脱地方的不当干预，确保检察权功能的充分发挥。上一级人大常委会的批准检察长人选就是其在人事上的重要保障措施。
二、地方人大监督检察机关的规范依据与形式
(一)检察机关领导体制的变迁
1949年，根据最高人民警察署试行组织条例，全国各级检察署只受最高人民警察署和上级检察署的指挥，其工作不受地方国家机关的干涉。但由于当时地方各级人民检察机关尚未普遍建立，事实上难以试行垂直领导。故1951年通过的各级人民检察署组织通则改变为双重领导，即地方各级人民检察署既受上级人民检察署的领导，又受同级人民政府委员会的领导。④根据1954年宪法，我国检察机关改为垂直领导体制，地方检察机关的工作不受地方的干预，地方检察机关的人选也不由地方人大决定，地方检察机关也无须向地方人大负责。1954年宪法第81条规定：地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。
1978年五届人大一次会议在重新设置检察机关的同时，改1954年宪法所规定的“垂直领导体制”为“监督关系”。1978年宪法第43条规定：最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。这种新的体制虽然“强调了地方领导的原则，但由于检察机关之间没有领导关系，因为不利于地方各级检察机关开展工作，有碍于依法独立行使检察权和维护国家法制的统一”。⑤因此1979年修改宪法时，将检察机关的体制改为既接受上级机关的领导，又接受同级人大的监督。1979年宪法修改确定的检察机关领导体制为1982年宪法所确认。1982年宪法第133条规定，“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”。1983年，六届全国人大常委会修改《人民检察院组织法》，规定除各级检察长的任免须由上一级检察长提请同级人大常委会批准外，其他检察人员的任免均由本级人大常委会决定，不再上报批准。这一决定权也包含着对被提名的检察人员之前工作的一定监督。
(二)地方人大监督检察机关的全面确立
1954年宪法在规定法院对同级人大负责并报告工作的同时，却没有规定检察院向同级人大负责并报告工作。但检察院向人大负责并报告工作是为1954年宪法所肯定的，只是根据当时的检察体制而没有规定所有检察院均向同级人大负责并报告工作。该宪法第84条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。1978年宪法第43条第3款规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作”。1979年组织法对此作了修改——在总则中规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”这就表明我国实行的是人民代表大会制度，而不是西方的三权分立。检察机关由人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。
(三)地方人大监督检察机关的基本方式
依据《宪法》及有关法律的规定，人大对检察机关的监督主要有几种形式：第一，听取工作报告，这是各级人大监督检察机关的主要方式。但是在现行《宪法》第133条只是规定最高人民检家院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，而没有具体规定报告工作制度。听取工作报告的合法性源于《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律。必要时，人大可就检察机关的工作报告作出决议。⑥第二，询问和质询。地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民检察院的质询案。在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民检察院的质询案。各级人大常委会审议议案和有关报告时，检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。第三，人事监督。检察机关的主要组成人员均由人大或者人大常委会选举或任免。第四，各级人大及其常委会还可以组织关于特定问题的调查委员会，这是一种特殊的监督方式。除了上述宪法与法律明确规定的监督方式之外，各级人大在实践中还不断探索新的监督方式。
三、地方人大监督检察机关的界限
(一)人大监督检察机关的一般界限
监督的集体性。人大的监督权属于集体性权力，它不同于政府首长的权力，也不同于人大代表的权利。也就是说，人大是集体行使职权。不管是人大常委会主任、副主任，还是委员，都是一人一票一权，按多数人的意见作出决定。应当避免将人大监督变成个人监督，避免人大领导审批案件或代表、委员以个人身份影响案件。《监督法》也明确规定，“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”(第4条)。
监督的谦抑性。宪法第135条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。宪法已经设计一套制约检察权行使的机制，人大首先要尊重宪法规定的权限分工，监督检察机关要在法院、检察院、公安机关相互制约关系中确实发挥作用，而不是时不时地就走到第一线，否则就会破坏既有机制功能的有效发挥，也会导致破坏不同机关权限分工界限的混乱。
监督的原则性。人大对检察机关的监督应为原则性的监督，而非个案监督。个案监督是在司法腐败较为严重的背景下，为回应社会需求而实行过的过渡性制度安排。评价这一制度需要从两方面考察，一方面是其合法性，是否符合宪法与法律的规定；另一方面是正当性，是否有效地解决了司法腐败的问题，符合设立这一制度的目的。《宪法》尽管规定人大及其常委会有权监督检察机关，但是这并不能成为个案监督的宪法依据。因为个案监督不同于一般监督，它有可能对现有的权力配置关系产生负面影响，不利于检察机关独立行使检察权。因此，对于这样一种权力，必须有明确的规定才能具有合法性，对此不能任意采取扩大解释的方法，将这一权力从宪法文本中解释出来。《全国人大常委会关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》第10条也明确规定，在对违法案件进行调查的时候，“常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理”。可见，从合法性角度而言个案监督的方式是存在问题的。其次，从实践效果来看，个案监督效果并不理想。调查研究表明，个案监督制度常常不是成为普通民众的救济制度。实际运作中，人大直接进行个案监督的数量并不多，更普遍的是将申诉上访的案件转交检察机关、审判机关办理。本以回应社会需求、解决司法腐败为目的的个案监督制度在运行中并不能达到这一目的。总之，个案监督尽管在地方人大建设方面曾经发挥过一定的积极作用，但是在合法性与实际效用方面仍存在一定的问题。
(二)地方人大监督检察机关的特别界限
目前已经出台的省级人大常委会《决议》或《决定》都规定了加强人民检察院法律监督的具体措施和形式，试图在人大对检察机关工作的支持与监督之间寻求合理的平衡，但作为地方人大的常委会，如何对“监督者”进行合理监督仍存在不明确的内容或者问题，也存在一定的“灰色”地带。如前所述，地方人大常委会监督的对象是具有鲜明国家属性的检察机关，它与地方人大对政府、人民法院的监督是有所不同的，特别是与对政府的监督具有不同的性质。地方人大是面向其所在行政区域人民的，是向其所在行政区域人民负责、受其监督的。地方政府是地方人大的执行机关，对地方人大负责，并受其监督。地方政府虽然负有执行国家法律的义务，但在此外更负有发展地方经济、促进地方公益发展的使命，而这些均要受地方人大监督的。换言之，地方人大对地方政府的监督可以是合法性监督，也可以是进行合目的性监督。地方政府对地方人大具有从属性、执行性。
但是，检察机关的性质却与地方政府是有区别的。检察机关虽然由地方人大选举产生，对地方人大负责并受其监督，但检察机关具有国家属性，这是地方人大要充分尊重的。虽然《决定》或《决议》是省级人大常委会针对地方各级人民检察院诉讼活动而做出的，但我们必须明确各级人民检察院不是某省某市的检察院，而是国家的检察院，具有鲜明的“国家性”。作为一种独立的国家权力形态，检察机关的活动与整个国家活动有着直接的密切关系，是国家权力运行机制的重要组成部分。因此，地方人大常委会针对地方人民检察院工作所做出的决议或决定必须符合国家宪法和法律，不能改变法律规定的基本体制。但实践中一些地方人大的监督存在着一些与法律规定相矛盾的现象，如有些地方人大常委会制定的《决定》或《决议》中直接“抄袭”宪法文本或法律文本的规定；有些地方人大直接规定人民法院、人民检察院与政府相互之间的关系，这些规定实际上超越了地方人大常委会的法定职责，不利于维护国家法制的统一。
