聚焦婚姻法司法解释三——无行为能力人离婚诉讼不需要变更监护权
(关于婚姻法解释三第九条的修改意见)
王礼仁
2010年11月15日最高人民法院发布了《关于适用若干问题的解释（三）（征求意见稿）》，该解释第九条规定：
“无民事行为能力人的配偶有虐待、遗弃等严重损害无民事行为能力一方的人身权利或财产权益行为的,其他有监护资格的人在依法变更监护关系取得监护权后，代理无民事行为能力一方提起离婚诉讼的，人民法院应予受理”。
我们认为，无行为能力人离婚诉讼不需要变更监护权，其理由如下：
一、从民事法律规定和民法理论上看，他人代理无行为能力人离婚，无须变更监护权
1.从实体法看，无行为能力人的法定监护人可以代理起诉离婚，没有法律障碍
我国法律明确规定无行为能力人的监护人，并不限于配偶，还包括父母、成年子女和其他近亲属等，他们具有法律上的监护资格。《民法通则》第17条规定：“无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：（一）配偶；（二）父母；（三）成年子女；（四）其他近亲属；（五）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的”。“其他近亲属”，主要指祖父母、外祖父母；兄、姐，弟、妹等 。在上述五种监护人中，前四种是不需要任何人同意的当然的法定监护人。从司法实践来看，代理无行为能力起诉离婚的监护人，也主要是前四种监护人。
《若干意见》第２０条规定：“监护人不履行监护职责，或者侵害了被监护人的合法权益，民法通则第16条、第17条规定的其他有监护资格的人或者单位向人民法院起诉，要求监护人承担民事责任的，按照普通程序审理；要求变更监护关系的，按照特别程序审理；既要求承担民事责任，又要求变更监护关系的，分别审理”。这就是说，一般诉讼和变更监护关系诉讼，可以分别独立诉讼，代理起诉并不以变更监护关系为前提。
从法律规定看，虽然规定监护人之间有一定的先后顺序，但当他们认为上一顺序的监护人，对被监护人有侵权行为，或者上一顺序的监护人与被监护人发生利益冲突，为了维护被监护人的利益，下顺序的监护人，自然可以直接代理起诉或应诉，没有必要变更监护权，这是基于身份权所产生的一种法定权利。在其他具有一定身份的亲属之间代理诉讼中，也是如此，不需要变更监护权。如子女的父母一方死亡，另一方再婚后，子女被虐待、遗弃时，子女的祖父母或外祖父母作为孙子的法定代理人，以孙子的名义起诉子女父或母停止虐待、遗弃行为，履行抚养、监护子女义务，这在司法实践中是常见的事。对此，并不要求在起诉前变更监护权后，才能诉讼。因而，具有法定资格的监护人，完全可以按照民事诉讼法第57条规定代理离婚诉讼，在法律上并无障碍。
同时，《民法通则》第17条规定的监护顺序，由于没有进行必要分类，不是严格意义上的法定顺序，不能完全按照现有排列顺序作为法定监护顺序。否则，可能会出现许多不合理现象。如父母排列在成年子女之前，如果完全按排列顺序，父母就是先一顺序的监护人，成年子女就是后一顺序的监护人。这显然并不符合实际情况。如有的父母年事已高，不能尽监护责任，当然应由成年子女尽监护职责。 严格意义上的法定监护顺序，应当按照一定亲属关系进行分类排列。一般来讲，第一顺序监护人应当包括： 配偶、父母、成年子女；第二顺序监护人包括：祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄姐、弟妹；第三顺序监护人包括：关系密切的其他亲属、朋友愿意担任监护人，并经监护监督机关同意的。如果没有前述监护人的，由负有监护职责的社会福利机构或者民政部门以及基层组织担任监护人，或者由上述机构指定其他合适的监护人。由此可见，无行为能力人的配偶、父母、成年子女，在监护权上没有本质区别。为了无行为能力人的利益，都可以直接代理无行为能力人进行民事活动。
2.从诉讼法看，法定监护人可以代理起诉离婚，不以变更监护权为要件, 在法律上并无障碍。
我国法律规定，法定代理人可以直接代理诉讼。民事诉讼法和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》都规定，诉讼代理人可以由法院直接指定，不需要以变更监护权为前提。民事诉讼法第57条规定：“无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。法定代理人之间互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。”该意见第67条：“在诉讼中，无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人。事先没有确定监护人的，可以由有监护资格的人协商确定，协商不成的，由人民法院在他们之间指定诉讼中的法定代理人”。该意见第68条规定：“……当事人还可以委托其他公民为诉讼代理人。但无民事行为能力人、限制民事行为能力人或者可能损害被代理人利益的人以及人民法院认为不宜作为诉讼代理人的人，不能作为诉讼代理人。”这就是说，只要是有监护资格、不损害被代理人利益的人，都可以成为诉讼代理人。
二、离婚诉讼的特点，决定了不需要变更监护关系
离婚诉讼，不能由配偶代理，是因为“夫妻之间诉讼，此利益相反”， 其配偶不能代理诉讼，而应由其他法定代理人代理诉讼，或者从其他亲属或非亲属中选定或法院指定代理人。对此，《德国民法》第1795条[法定的排除代理]有明确规定，监护人不得代理被监护人为下列法律行为：“以其配偶或其直系亲属之一为一方、被监护人为另一方的法律行为。” 这就是说，离婚诉讼，属于法定排除配偶代理的范围，当然地由其他监护人代理，不需要变更监护关系。在解放前，国民党统治时期的司法，于民国 22 年 8 月 23 日所颁布的司法解释（院 字第 960 号）也规定，“配偶为禁治产人第一顺序之监护人，虽为法所明定，但其权利显与禁治产人利害相反时，自应以次位监护人为其法定代理人”。 《若干意见》第14条规定：“人民法院指定监护人时，……前一顺序有监护资格的人无监护能力或者对监护人明显不利的，人民法院可以根据对被监护人有利的原则从后一顺序有监护资格的人中择优确定。……” 可见，监护人的确定，以有利于被代理人利益为原则，并不完全以监护人的先后顺序为原则。
事实上，离婚起诉与应诉只是被动与主动而已，在性质上并没有什么区别。为什么应诉不变更监护权，可以代理？而起诉离婚就必须要变更监护权后才能代理？这在理论上讲不通。离婚诉讼之所以要由配偶以外的法定代理人代理诉讼，关键是与配偶有直接利害关系，而不在于起诉与应诉之分上。起诉与应诉只是一个积极诉讼与消极诉讼问题。对于积极诉讼只存在是否乱用诉权问题，不存在有无诉权问题。在一些国家和地区，为了防止监护人乱用诉权，法律规定积极诉讼（起诉）须经亲属会议同意。我国目前的法律没有这方面的限制规定。为了防止监护人乱用诉权，可以通过立法或司法完善这方面的规定。法院在审查具体离婚案件时，如果发现监护人乱用诉权，侵害被监护人权利时，可以判决驳回离婚请求。
三、监护与代理诉讼，是两个不同性质的法律问题
代理诉讼并不一定要以变更监护为前提。监护是对被监护人的人身和财产实行全面监督和管理，承担实际责任和义务。而代理诉讼只是以被监护人的名义请求司法保护，进行诉讼活动，其诉讼结果仍由被监护人承担。 监护是指依照法律规定，对未成年人、无民事行为能力或限制民事行为能力的精神病人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的法律制度。其目的是为了保护无行为能力人和限制行为能力人的一切合法权利，保护正常的社会经济秩序。法定诉讼代理人是指根据法律规定行使诉讼代理权，代理无行为能力或者限制行为能力的公民参加诉讼，行使被代理人的诉讼权利及履行被代理人的诉讼义务，以维护被代理人合法权益的人。诉讼代理人在诉讼活动中具有相对独立的地位，并不是案件的当事人，与案件无直接利害关系。
《若干意见》第１０条规定：“监护人的监护职责包括：保护被监护人的身体健康，照顾被监护人的生活，管理和保护被监护人的财产，代理被监护人进行民事活动，对被监护人进行管理和教育，在被监护人合法权益受到侵害或者与人发生争议时，代理其进行诉讼”。代理诉讼只是监护的一个职责之一。
代理诉讼是一项程序意义上的权利，代理诉讼所取得的实体权利，仍然归于被代理人，不发生权利转移问题，变更不变更监护权，与诉讼结果没有影响。而监护是实体意义上的权利，监护则发生权利义务转移问题，变更监护权就意味着要承担全部监护责任或义务。
监护人的变更或指定，只能是在监护权发生争议或者被监护人没有人监护的情况下，依据当事人申请或诉讼，才能变更或指定。对监护没有争议就不发生变更或指定问题。法院也不能依职权变更或指定。但诉讼代理人则不同，法院可以依职权指定。
代理起诉离婚只是一种临时诉讼行为，与监护并非一回事，完全可以分离。如果都要变更监护权后才能诉讼，那么 从申请确认或宣告被监护人为无行为能力人开始，就应当变更监护权。否则，配偶之外的监护人，也没有这个权利。但如果变更监护权后，由于证据不足，没有被认定为无行为能力，那不是马上又要撤销监护权？
在离婚诉讼前变更监护权，实际上就是剥夺配偶的监护权，因为既然认为配偶是第一顺序监护人，那么，从法律角度来看，没有离婚前，配偶仍然是第一顺序监护人， 除非依法剥夺或没有监护能力外，一般变更不了。而剥夺有严格的条件， 其他代理人代理起诉离婚的案件，被告并不一定都符合剥夺监护权的条件。事实上，有些以上一顺序监护人为被告的诉讼，并不是要剥夺或改变上一顺序监护人的监护权，而是要上一顺序的监护人更好的履行监护权，这根本就没有变更的必要。
四、从司法实践看，以变更监护权为诉讼前提难以行通
1.代理起诉的法定代理人，并不一定具有监护能力。如有的无行为能力人，既有成年子女，又有父母。成年子女有扶养监护能力，但他们考虑到与父母之间的关系，不愿意代理无行为能力一方父或母起诉离婚。 而无行为能力的父母，则没有任何顾虑，愿意代理无行为能力的子或女起诉离婚，但他们并不具有其他监护能力。希望通过诉讼离婚后，再由无行为能力人的子女监护。因而，无行为能力的父母完全可以代理子或女起诉离婚，没有必要变更监护权。
还有的监护人没有财产上的扶养能力，但可以从人身安全和生活上进行监护，需要等待离婚后用被监护人个人的财产或所分割的夫妻共同财产（包括住房），为无行为能力人提供生活保障，如果在离婚前变更监护权，监护人因没有监护能力，难以承担全面监护责任。
由于离婚诉讼过程很长， 如果不变更监护权，在诉讼过程中被诉配偶，仍有抚养监护义务。但如果事前变更监护权，就意味着被诉配偶没有抚养等监护义务。那么，在离婚前，就可能会遇到三个情形：一是如果对作为原告起诉离婚的当事人没有行为能力，没有争议的，可以直接诉讼变更监护权；二是如果对作为原告起诉离婚的当事人，是否无行为能力有争议时，则应先诉讼确定有无无行为能力，再变更监护权；三是如果监护人本身并不具有经济负担能力，只有人身监护能力，而被监护人本人有财产，或者可以分得离婚财产，用被监护人本人财产或分得的财产，可以保障被监护人的经济需求，但这些财产由被监护人的配偶所掌握，需要分割夫妻财产，否则监护人没有监护费用。而诉讼周期长，少则几个月，多则一年半载，监护人长期没有监护费用，又怎么监护呢？ 这又需要在离婚诉讼之前，就被监护人的财产进行必要分割，或者诉请被告给付必要的生活费用，即扶养费。但从法理上讲，只能分割财产，不能给付扶养费，因为已经变更了监护关系，另一方配偶已经没有扶养义务了。而夫妻分割财产，又只能在离婚诉讼中才能进行，没有进行离婚诉讼又怎么分割？唯一的途径是在离婚诉讼中，采取类似先于执行的手段，先分割部分财产供监护人使用。这种程序何等繁琐别扭。同时，有些法定代理人，只愿意在离婚后行使监护权，在没有离婚前不愿意行使监护权，如果以变更监护权为诉讼前提，则可能限制诉讼，不利益于保护无行为能力人的权利。
2.起诉离婚不等于判决离婚，并不一定发生夫妻关系解除的必然结果。从起诉离婚的原因和动机看，有的是因为遭受配偶暴力、虐待、遗弃等等严重侵害无行为能力人权利；有的则是一般侵害行为，如与他人通奸，照顾不周等，但其他监护人则认为有损于无行为能力人人格尊严，而提出离婚；也有的是想通过起诉离婚来考察被告对无行为人的态度，根据被告的态度决定是否离婚。如果被告确实不愿意离婚，并愿意进一步改进对无行为能力人的监护，代理人也并非一定要无行为人与其离婚。还有极少数是为了争财产而提出离婚诉讼。从无行为能力人的病情看，有完全丧失行为能力的，有部分丧失行为能力的；有不能治愈的，也有可以治愈的。
由于起诉的原因和无行为能力人病情不同，起诉离婚并不一定判决离婚，如果最后没有判决离婚，还应由原配偶监护。而事前变更了监护关系，判决没有离婚时，势必又要变更监护权给配偶。因而，仅仅为了诉讼而变更监护人，就没有必要，显然是繁琐和多余。
3.有的并不存在监护权争议，没有变更必要。 如起诉前无行为能力人事实上已经随父母或其他监护人生活，没有随配偶生活，对监护没有争议 。还有的被告下落不明，如原告与被告婚后初期，被告热衷搓麻将且彻夜未归。1995年，被告离家出走。1999年8月12日下午，原告自己在单位被220V电流击中，一直昏迷。 原告与被告夫妻关系已名存实亡。原告父母代理原告向法院起诉离婚，经法院公告查找被告又确无下落，被告李某未到庭应诉。 像这样的案件，无行为能力人事实上已由父母监护。根本没有变更监护权的必要。还有的配偶只是迫于社会压力，没有提出离婚，而事实上对无行为能力人已经持非常冷淡状态，其他监护人提出离婚，他是求之不得。 对监护问题毫无争议，这也需要先变更监护人后才能起诉离婚？指定监护人或变更监护，总是在对担任监护人有争议的情况下依法产生的。对监护权没有争议，有什么必要再走一个空程序。
郴州市人民政府办公室关于印发郴州市加快承接产业转移促进加工贸易发展实施细则等3个文件的通知
湖南省郴州市人民政府办公室
郴州市人民政府办公室关于印发郴州市加快承接产业转移促进加工贸易发展实施细则等3个文件的通知
郴政办发〔2008〕9号
各县市区人民政府，市政府各部门、直属机构、部门管理机构，中省驻郴各单位：
《郴州市加快承接产业转移促进加工贸易发展实施细则》、《郴州市承接产业转移专项资金使用管理暂行办法》、《郴州市委托专业公司招商奖励规定(试行)》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○八年九月十九日
郴州市加快承接产业转移促进加工贸易发展
实 施 细 则
第一章 总 则
第一条 为抢抓发展机遇，加快承接产业转移，促进加工贸易发展，根据《湖南省人民政府关于积极承接产业转移促进加工贸易发展的意见》（湘政发〔2008〕16号）和市委、市政府《关于加快承接沿海加工贸易产业转移的意见》（郴发〔2008〕2号）等文件精神，制定本实施细则。
第二条 从沿海转移到本市的加工生产企业、加工贸易企业和生产性服务企业适用本实施细则。
第三条 承接产业转移工作要与我市的资源、区位优势相结合，与我市的产业结构提升和区域布局优化相结合，与促进就业增长和可持续发展相结合。重点发展矿产品精深加工和加工贸易，发展“两翼”经济。
第二章 规划平台建设
第四条 由市发改委会同市规划局、市招商合作局、市国土资源局、市环保局在2008年内编制我市承接产业转移促进加工贸易发展的总体规划、鼓励承接产业转移产品目录以及禁止承接产业产品目录，明确“1134”各重点承接园区的产业定位和发展方向，形成布局合理、功能明确、分工协作、产业集聚、特色鲜明、竞争有序、错位发展、生态环保的发展格局，引导产业转移有序承接。
第五条 加大承接园区的建设投入，重点支持园区基础设施建设，进一步完善园区水、电、路、通讯等基础设施和员工生活区、商储、餐饮、娱乐休闲、教育、文化、体育、医疗卫生、金融、交通、治安等配套设施及环保设施。列为国家级承接园区的，每年投入不低于5000万元；列为省级承接园区和省级承接县市区的，每年投入不低于3000万元；列为市级承接工业小区的，每年投入不低于1000万元。由市发改委负责牵头指导和跟踪管理。
第六条 各工业园区原则上均应安排专门区块，集中规划建设标准厂房及按规定比例的相关配套设施。
(一)标准厂房建设要按照集约、节约用地的要求，控制单层，一般要求两层以上，容积率达1.0以上，绿地率达25%。
(二)鼓励园区向民间资本借资兴建标准厂房，财政只给政策，不直接投资，先在郴州有色金属产业园区试点。
(三)对当年竣工的标准厂房，按有关程序验收合格报市政府批准同意后，按建筑面积给予投资者一次性建设补贴。市财政从2008年至2010年每年从承接产业转移专项资金中安排2000万元用于标准厂房建设补贴。对国家级承接园区内建设的标准厂房，两层的按60元/平方米、三层以上的按70元/平方米的标准进行补贴，其中建筑物为框架结构的，补贴资金可在上述基础上上浮20%，建筑物为砖混结构的，补贴资金可在上述基础上上浮10%；对省级承接园区内建设的标准厂房，按上述补贴标准的75%执行；对省级承接县市区和市级承接工业小区内建设的标准厂房，按上述补贴标准的50%执行；对其他工业园区内建设的标准厂房，按上述补贴标准的25%执行。
第七条 加快推进郴州出口加工区二期工程建设，做好郴州出口加工区封关运行的后续工作，进一步完善郴州出口加工区软、硬件设施，实行双回路供电，积极引进企业入园，发挥集聚效应。
第三章 优惠政策扶持
第八条 用地扶持。
(一)采取工业园区灵活的用地政策,优先保证市以上承接园区用地，实行用地“征、转”分离办法，允许园区批次报批并为项目建设储备土地,市本级园区可储备500亩,县级园区可储备300亩，市、县(市)人民政府及其园区要建立土地储备资金。
(二)工业和生产服务性项目用地按现行用地法规政策，依法实行招拍挂出让，并按土地登记办法核发土地使用权证，其土地出让价格不得低于工业用地最低价标准。对3年内上缴地方税收达到或超过项目用地实际支付用地价款的工业和生产性服务项目，由受益财政从所得土地收益中安排企业实际支付购地价款的60%给企业，用于支持企业发展。
(三)建立工业和生产性服务企业用地开发成本补贴机制。对省以上重点承接园区和市级工业小区招商引资的生产性及生产服务性项目、产业转移项目，经市政府批准取得土地使用权、全额缴清土地出让金后，市财政扣除用地应缴纳的税费，其余土地出让金全部拨付给园区，用于园区基础设施建设和支持园区企业发展。
(四)实施城乡建设用地增减挂钩试点。对一些利用不合理、不充分和废弃闲置的农村建设用地、城镇规划区外工矿废弃地进行整理，将整理的农用地和耕地面积等量核定为建设占用农用地和耕地指标，经批准后可直接用于新型工业化和产业转移项目用地指标。
(五)大力推进农村集体建设用地依法流转，允许集体建设用地采用入股、联营等形式与其他单位、个人共同兴办企业。以土地使用权联合建设标准厂房的，根据双方协议，在规定范围内按程序批准土地入股建设标准厂房，用于承接产业转移项目。
(六)完善闲置土地处置政策，积极盘活存量土地，防止土地囤积。鼓励开发利用工矿废弃地和未利用地，鼓励提高建设用地容积率，鼓励开发利用地下空间。
第九条 水电扶持。对年用电量大于2亿千瓦时、符合国家鼓励类产业政策的用电大户，可报请省物价部门批准单一电价。对落户承接园区的转移企业，可比照大工业用电价标准执行。
第十条 财政扶持。
(一)市财政每年设立承接产业转移专项资金5000万元，从2008年起连续安排3年（2008年安排2500万元）。
(二)对符合国家产业政策、符合本市经济发展需要且一年纳税(地方所得部分)在300万元以上的转移企业，其上缴的各项税收中的地方所得部分，自取得主营业务收入起，3年内按不低于50%的比例以适当方式返还给企业（不重复计算）。
(三)对鼓励类的转移项目银行贷款可以给予财政贴息，对加工贸易企业的技术改造项目银行贷款可给予1—2年的财政贴息。
第十一条 有关规费减免。
(一)切实减轻园区内企业的各种行政事业性收费负担，除征收上缴中央、省的部分外，市及市以下部分一律免收。服务性收费按收费标准的50%收取。
(二)对实际投资额达1亿元以上的产业转移项目，由园区承担其环境影响评价、安全评价等费用。
第十二条 大通关扶持。
(一)海关全面推行“属地申报、口岸验放”通关模式，试点开通“湘港两地牌直通车”，疏通转关运输渠道，力争将我市转送运输货物监管方式纳入粤港澳快速通关系统。
(二)出入境检验检疫部门实行驻厂检验检疫，加快口岸建设和通关服务，积极推进电子口岸物流信息平台建设，提供“一条龙”的口岸服务。
(三)扶持沿海整体搬迁来郴企业。企业在沿海评定的管理类别，来郴后予以支持办理；企业在沿海进口的不作价设备，结转来郴后在新企业继续使用的，其结转设备的监管期限从原进口放行之日起连续计算。
(四)对加工贸易企业的出口工业产品，企业质量保证体系健全且运行有效的，经企业提出申请，出入境检验检疫部门评审合格后，可实施“型式试验+过程控制”的监管模式，免于逐批抽样检验。
(五)对加工贸易企业的出口产品，进口时已对原料进行检验检疫且原料向成品转换过程中不易发生变化的，成品出口时可不再进行相同项目的检验检疫，缩短验放时间。
第十三条 物流运输扶持。
(一)鼓励企业参与铁海联运的运营模式。2009年，市政府口岸主管部门牵头开通郴州至深圳（香港）铁海联运，并启动海关监管的国际集装箱堆放场项目建设。
(二)引进大型物流公司和国际货运代理企业，加快北湖区物流园区建设。对新增企业，其5年内缴纳的增值税和企业所得税地方所得部分的60%，奖励给企业补贴物流运输费用。对本市境内投资国家鼓励类产业技术改造项目的物流企业，其技改项目购买国产设备投资的40%可从新增企业所得税中抵免。
(三)对当年有出口实绩的加工贸易企业（不包括深加工企业）实行物流运输补贴。以加工贸易方式每出口1美元补贴0.05元人民币（以海关统计为准）。对实行海关计算机联网监管的加工贸易企业，一次性给予5万元联网费补助。对设立保税仓库、出口监管仓的园区或企业，一次性给予10万元建设补贴。
第十四条 融资扶持。
(一)鼓励和支持信用担保机构为转移企业提供融资担保服务，推出集团客户授信、“速货通”、“急融通”等新的信贷品种，同时积极创办法人代表个人信用担保、股东担保等担保方式，丰富贷款担保手段。
(二)积极鼓励和大力支持符合条件的转移企业申报发行短期融资债券融资。
(三)积极鼓励和大力支持符合条件的转移企业在国（境）内外上市融资。对改制上市成功的，按省、市有关文件规定执行。
(四)鼓励金融机构改进对转移企业的资信评估制度，开辟信贷支持“绿色通道”，对符合条件的企业发放信用贷款。
(五)建立健全银企会商制度，完善多层次融资结构，培育地区资本市场，为符合条件的外地内迁企业提供及时周到的融资服务。优惠收费，担保率由同期银行贷款率的50%下降到30%。
第十五条 企业用工扶持。
(一)设立工业园区企业用工服务专项补贴资金，从2008年起市财政每年安排1000万元，其中从承接产业转移专项资金中安排500万元，从就业专项资金中安排500万元。
(二)吸引本地劳动力和外来务工人员到郴州务工。为市管工业园区企业输送劳动力且签订1年以上劳动合同，完成目标任务的按100元/人、超额完成目标任务的按150元/人标准给予职业介绍补贴。为市管工业园区在市内举办专场招聘会的，给予招聘补贴。招聘用工规模在500人以下的，每场补贴3万元；招聘用工规模在500-1000人的，每场补贴5万元；招聘用工规模在1000人以上的，每场补贴8万元。在市外举办专场招聘会的，视招聘情况给予补贴。
(三)市劳动保障部门根据承接园区年度内用工需求情况，分期分批将任务下达到各县市区及相关单位，保障企业用工。对完成年度目标任务的，给予5万元奖励。
(四)鼓励各职业院校和职业培训机构为园区培训和输送人才。根据园区企业需要培训和输送技能人才，且技能人才与园区企业签订1年以上劳动合同的，给予培训单位职业培训补贴。初级技工职业培训补贴为500元/人，中级技工职业培训补贴为1000元/人，高级技工职业培训补贴为1500元/人，技师职业培训补贴为3000元/人。
(五)实行校企合作，引导本地各职业学校与园区企业签订合作协议，采取工学结合、半工（农）半读等形式，安排学生到企业滚动学习或勤工俭学，以保证企业动态员工数量稳定。按要求组织学生到园区企业参加生产实习达到3个月以上的，按100元/人•月给予学生生产实习补贴。
(六)外出务工人员返乡与市管工业园区企业签订1年以上劳动合同的，从2008年起连续3年按每人600元/年标准予以补贴。
(七)降低企业用工成本。在务工人员合法权益得到维护的前提下，为规模以上企业或“一事一议”企业参加社会保险在缴费基数、参保费率和缴费方式上提供优惠。企业可以上年度职工平均工资的60%为基数缴纳基本养老保险，以上年度社平工资的60%为缴费基数参加医疗保险。企业和职工可自主选择参加城镇职工医疗保险、住院医疗保险或低标准住院医疗保险。
第四章 行政高效服务
第十六条 改革行政审批服务。
(一)简化审批程序。变重事前审批为重事后监管，将各部门分散的串联审批整合在政务中心窗口实行并联审批。
(二)推行行政审批代理制。实行“自愿委托、无偿代办、限时办结、全程监督”的工作模式，全程代理新建项目和新设立企业的审批服务事项。
(三)建立郴州有色金属产业园区（郴州出口加工区）、郴州经济开发区和各县市区省级工业园、承接工业小区管委会牵头初审认可的项目开建制，所有初审事项须在7个工作日内办结（法律有规定的，按最低时限办结）。初审认可后，企业可进行前期项目建设，并按法定程序向相关部门报批，相关部门在政务中心窗口实行并联审批，办事时限在原承诺时限的基础上再缩短30%。验收由工业园区管委会牵头，相关部门共同参与。
第十七条 提高政务效率，各相关部门（单位）要创建“绿色通道”，实行限时办结制、首问责任制和一次性告知制。一般项目在法定时限的基础上缩短1/3以上，重大项目实行“绿色通道”联合审批制。
第十八条 规范行政执法行为。大力推进行政执法责任制，减少多头检查，严禁重复检查、重复检测；严禁索、拿、卡、要；严禁以权谋利，任何单位和个人不得指定施工队伍，不得指定产品，不得指定中介服务机构，不得漫天要价；严禁乱收费、乱摊派、乱罚款；行政执法机关对园区企业进行检查要事先通报园区管委会。市政府行政效能投诉中心应积极受理、处理企业投诉，依法保护投资企业生产、经营、工作、生活秩序。
第十九条 实行投资企业缴费公示制，由园区统一公示投资企业缴费项目标准。
第二十条 开通外来投资者与市政府领导互动的“直通车”，开展“市长接待日”和“为外来投资者排忧解难月”活动。
第五章 其 他
第二十一条 本实施细则自颁布之日起执行。原下发的相关文件与本实施细则不相符的，以本实施细则为准。
第二十二条 本实施细则由郴州市招商合作局等有关部门负责解释。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第二十三条 各县市区可参照本实施细则执行。
郴州市承接产业转移专项资金使用管理
暂 行 办 法
第一条 为主动承接沿海产业转移，通过积极的财政资金扶持措施，推进我市工业化进程，调整产业结构，实现加工贸易跨越式发展，加快产业升级，促进郴州经济又好又快发展，根据《湖南省人民政府关于积极承接产业转移促进加工贸易发展的意见》（湘政发〔2008〕16号），市委、市政府《关于加快承接沿海加工贸易产业梯度转移的意见》和《关于加快承接沿海加工贸易产业梯度转移实施细则》，制定本暂行办法。
第二条 从2008年开始，市政府连续3年在产业引导资金内单独设立“郴州市承接产业转移专项资金”科目，用于承接产业转移支出。
第三条 郴州市承接产业转移专项资金由市级财政预算筹措，资金总额每年5000万元人民币（2008年为2500万元人民币）。
第四条 资金用途：
（一）承接产业转移的园区基础设施建设；
（二）标准厂房建设补助；
（三）重大转移产业项目银行贷款贴息；
（四）现代物流企业及生产性服务业专项补助；
（五）对承接产业转移有功单位和个人的奖励。
第五条 资金申报审查拨付程序：
（一）用于园区建设、基础设施建设、标准厂房建设、公共服务平台建设资金以及奖金，由园区招商部门向市招商合作局提出申请，市招商合作局会同市财政局、市发改委提出意见后，按程序报市政府批准。
（二）支持产业转移企业的资金，由园区企业向所在园区或业务主管部门提出申请(园区外企业向业务主管部门申请)，报市财政和发改部门签署意见后，按程序报市政府批准。
（三）市财政部门根据市政府批准款项按照国库集中支付的要求，直接将资金拨付到项目业主或单位。
第六条 企业申请贴息资金支持的项目应具备以下条件：
（一）必须是沿海向内地转移的企业；
（二）项目符合国家产业政策或国家产业转移政策；
（三）企业经营记录良好，遵纪守法，信誉度高；
（四）项目还必须符合下列条件之一：
1.项目总投资额在5000万元人民币以上，一期投资额2000万元人民币以上，企业实际到位资金1000万元人民币以上；
2.正常生产年份纳税额500万元人民币以上；
3.加工贸易企业进出口总额在100万美元以上。
第七条 申请资金应提供以下资料：
（一）资金申请报告；
（二）项目单位情况和项目详细情况介绍；
（三）项目可行性研究报告以及核准文件、工商注册验资证明；
（四）承接产业转移的专项资金申请表（见附件）;
（五）其他需要提供的资料。
第八条 职责分工:
市发改委、市经委、市财政局负责审查项目是否符合国家产业政策或国家产业转移政策，做好产业整体布局及总体规划等。
市招商合作局和园区招商部门负责承接产业转移的实施；组织招商推介活动；下达招商引资目标任务并组织考核、制定奖惩激励机制；审查企业投资规模、资金到位情况；负责标准厂房的验收及补助资金申请和呈报。
市财政部门负责承接产业转移专项资金的组织、筹措和拨付；对资金运行进行管理监督和绩效考核；受理重大项目贷款贴息、园区建设资金等的申报审核；协同有关部门对项目进行审查。
园区及业务主管部门受理业务范围内的项目审查、申报。
第九条 监督管理：
（一）承接产业转移专项资金是政府用于支持产业发展、调整产业结构的财政专项资金，必须专款专用，严禁挪作他用。市招商合作局、市财政局、市审计局要加强对承接产业转移专项资金的跟踪管理，加强监督。
（二）企业必须将承接产业转移专项资金用于扩大再生产，增加在郴州的投资，不得套取资金改变用途。
（三）享受产业转移专项资金支持的企业，在每年度末，向市发改、招商和财政等部门报送财务报表和效益分析情况。
第十条 对承接产业转移专项资金使用管理过程中违反有关规定，或挪作他用、虚报、冒领、骗取承接产业转移专项资金的，根据《财政违法行为处罚处分条例》追回违规资金，并依法追究相关单位责任人的责任；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十一条 本暂行办法自发布之日起实施，由郴州市财政局负责解释。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
附件：郴州市承接产业转移专项资金申请表
郴州市承接产业转移专项资金申请表
申请单位(盖章) 年 月 日
郴州市委托专业公司招商奖励规定（试行）
为抢抓中部崛起和沿海地区产业转移的重大机遇，促进招商引资方式的改革创新，建立“政府引导、市场主导”招商引资工作新机制，引导和吸引具有较强实力和招商能力、信誉良好的专业招商公司和商会协会组织为我市招商引资工作服务，大力推进我市招商引资工作，特制定本规定。
一、奖励对象
凡与我市招商主管部门或市管工业园区签订了委托招商协议(市管工业园区所签协议需统一报市招商主管部门备查)，并牵线搭桥、联系引进境外资金(以下简称外资)、境内市外资金（以下简称内资）投资我市相关产业及项目的法人或组织（包括市内外具备独立法人资格专门从事招商引资的中介公司、投资咨询公司、商会、行业协会组织等，以下简称招商公司），均可享受本规定给予的奖励。
二、委托招商的重点项目
（一）战略投资者项目（需符合以下条件之一，并经市引进战略投资者办公室明确）：
1.注册资本1000万美元以上的外资产业项目或注册资本1亿元人民币以上的内资产业项目；
2.投资者为当年被列入《财富》世界500强公司，且注册外资500万美元以上的产业项目；3.注册外资5000万美元以上的外商兴办投资性公司项目；
4.投资者为当年国内500强、民营企业200强、知名上市公司、国内行业龙头企业，且注册资本5000万元人民币以上的产业项目。
（二）符合本市经济社会发展战略要求，属于有色金属精深加工、机械制造、电子信息、能源、新型建材、烟草食品、化工产业生产型项目以及服务外包项目，或农业、林业以及农林业加工型项目；
（三）属于交通、水利、电力、信息、生态、城市道路及地下管网等重大基础设施项目以及旅游景点景区开发项目。
三、奖励的类别和标准
（一）洽谈费招商公司引进的重点项目签订了项目落户合同并办理前期审批、工商登记手续，已开工建设，则由项目落户地财政根据该项目的注册资本金额度一次性补助招商公司洽谈费。其标准为：
1.产业项目注册资本金外资在50-500万美元、内资在500-5000万元人民币的，每个项目补助洽谈费1万元人民币；
2.产业项目注册资本金外资在500-1500万美元、内资在5000-15000万元人民币的，每个项目补助洽谈费2万元人民币；
3.产业项目注册资本金外资在1500万美元、内资在15000万元人民币以上的，每个项目补助洽谈费3万元人民币。
（二）奖金招商公司引进的重点项目办理了前期审批、工商登记手续，已开工建设后，完成主体工程的50%，由受益地财政发给招商公司一定数量的奖金。其标准为：
1.凡引进战略投资者项目，由受益地政府或专业园区按项目注册资本金实际到位部分的1.5%计发奖金；
2.凡引进非战略投资者项目，但属于有色金属精深加工、机械制造、电子信息、能源、新型建材、烟草食品、化工产业的生产型项目、服务外包项目,或引进农业、林业以及农林业加工型非战略投资者项目的，由受益地政府或专业园区按项目注册资本金实际到位部分的1.2%计发奖金；
3.凡引进非战略投资者项目,但属于交通、水利、电力、信息、生态、城市道路及地下管网等重大基础设施项目以及旅游景点景区开发项目的，由受益地政府或专业园区按项目注册资本金实际到位部分的1%计发奖金；
4.引进项目注册资本金外资在50万美元、内资在500万元人民币以下的项目，不列入本规定的奖励范围。
四、项目的确认和奖金的兑现项目的实际到位资金全部以人民币计算，以美元或其他币种投资的，按注入资金当日中国银行公布的汇率折算。市本级及市管工业园区财政应建立委托招商奖励资金；有关洽谈费、奖金按照“谁受益，谁出资”的原则由受益地相关部门予以确认后兑现（涉及到郴资桂一体化的项目，由受益地财政按照受益分成比例兑奖）。
（一）洽谈费。项目洽谈成功并办理好前期审批和工商注册登记手续、已开工建设后，由招商公司凭项目签约合同、项目工商登记和项目开工证明、投资资金进账单等相关资料，向市招商合作局或市管工业园区招商主管部门提出补助洽谈费的书面申请，经市招商合作局或市管工业园区招商主管部门会同市工商局、市财政局联合审查确定后予以发给洽谈费，从收到申请书之日起15个工作日办结。
（二）奖金。原则上奖金按当年到位的注册资本金一个年度兑付一次，可连续兑付2年，单个项目注册资本金必须在2个年度内到位，超过2年仍未到位的注册资本金不再发给奖金。
(三)项目及奖金确认。一个年度结束后，由招商公司将本年度该公司可以享受兑奖的所有项目列出来，一次性向市招商合作局或市管工业园区招商主管部门提出书面申请，并提交工商注册登记、验资报告、书面合同文本、项目开工证明、到位资金银行进账单、外汇管理局资金询证函等资料，经市招商合作局或市管工业园区招商主管部门会同市财政局、市工商局联合审查确定后计发奖金，从收到申请书之日起45个工作日办结。
五、其他
（一）凡按本规定领取了洽谈费或奖金的项目，任何组织或个人均不再享受针对该项目的其他招商引资奖励；
（二）对弄虚作假或相互串通恶意骗取洽谈费和奖金的招商公司，一经查实，立即终止委托协议，并依法收回已发给的洽谈费和奖金；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
（三）本规定适用于市本级和市管工业园区；
(四)本规定自发布之日起试行。本市原制定的有关招商引资奖励措施与本规定相冲突的条款以本规定为准，本规定未列入的其他类项目以及其他对象的招商引资奖励按原有相关文件执行；
（五）各县市区人民政府可参照执行；
（六）本规定由郴州市招商合作局负责解释；法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
郴州市重大招商项目“一事一议”实施办法
为加快郴州承接沿海产业转移步伐，根据《湖南省人民政府关于积极承接产业转移促进加工贸易发展的意见》（湘政发〔2008〕16号）和市委、市政府《关于加快承接沿海加工贸易产业转移的意见》（郴发〔2008〕2号）等文件精神，制定本办法。
一、“一事一议”原则
（一）坚持国家产业政策导向原则；
（二）坚持特事特办原则；
（三）坚持集体研究原则；
（四）坚持依法行政原则。
二、“一事一议”条件
对具备下列条件之一的重大招商项目，实行“一事一议”：
（一）来郴投资注册资本金外资（指境外资金，下同）2000万美元以上、内资（指境内市外资金，下同）2亿元人民币以上的生产经营型战略投资者项目；
（二）来郴投资的《财富》世界500强企业或国内500强企业，且注册资本金外资1000万美元以上、内资1亿元人民币以上的生产经营型项目；
（三）来郴投资的高新技术企业，或注册资本金外资600万美元以上、内资6000万元人民币以上的拥有自主知识产权和自主品牌的生产经营型项目；
（四）来郴投资的科技含量高（项目填补国内空白，技术或工艺水平在国内同行业处于领先地位，产品60%以上为高新技术产品），或带动能力强、税收贡献大（年纳税1000万元人民币以上）的其他生产经营型战略投资者项目；
（五）本地企业投资项目符合以上条件的也可列入“一事一议”范围。
三、“一事一议”内容
（一）用地扶持；
（二）财税扶持；
（三）金融扶持；
（四）水电、物流、劳动用工、基础设施等方面的配套扶持；
（五）企业提出其他符合法律、法规、规章及国家有关政策扶持。
四、“一事一议”程序
（一）项目（企）业主向所属地招商合作局提出书面申请，说明需“一事一议”项目的概况、理由以及项目洽谈中面临的困难和需要解决的问题及建议，由项目所属地招商合作局呈报市招商合作局。
（二）市招商合作局收到项目（企）业主书面申请后，对照“一事一议”条件进行初审，征求议事成员单位的意见或建议后报市政府分管领导预审，最后送市政府主要领导审定；
（三）市政府主要领导审定同意作为“一事一议”项目后，由市招商合作局承办“一事一议”会议，研究“一事一议”项目优惠扶持事项。
五、“一事一议”组织实施
（一）成立郴州市重大招商项目“一事一议”领导小组，市委书记为顾问，市长为组长（或由市长委托常务副市长代其履行组长职责），常务副市长，市政府分管发改、经委、财政、劳动、国土、建设、规划、环保、农业、招商的相关领导为副组长，市政府办、市发改委、市经委、市农办、市财政局、市劳动保障局、市国土资源局、市建设局、市商务局、市科技局、市环保局、市规划局、市监察局、市招商合作局、市优化办、市重点办、市国税局、市地税局等单位负责人为成员，领导小组下设办公室，由市招商合作局局长兼任办公室主任，负责办公室日常工作。
（二）根据列入“一事一议”重大招商项目的规模、项目的带动性、政策涉及面等因素，分别由市政府分管领导、常务副市长、市长主持召开“一事一议”会议，根据所议项目涉及的内容，由办公室拟定参会单位名单报会议主持领导审查。
（三）实行“一事一议”重大招商项目市级领导跟踪落实联系制度，明确一个项目一名市级领导、一个联系单位、一个联系人。
（四）市“一事一议”领导小组办公室负责综合调度所议重大招商项目的跟踪落实情况，并会同市优化办、市政府督查室抓好项目落实检查、督办工作。
（五）市“一事一议”领导小组办公室定期将议定项目的进展情况和存在的问题，向议事领导小组正副组长作出书面报告，并将解决问题的情况向有关领导小组成员单位进行通报。
六、其他
（一）本实施办法适用于北湖区、苏仙区、市管园区；
（二）本实施办法由郴州市招商合作局负责解释，法律、法规、规章另有规定的，从其规定；
（三）本实施办法自发布之日起执行。
