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洗钱犯罪研究/钊作俊

作者:法律资料网 时间:2024-05-26 13:42:06  浏览:9439   来源:法律资料网
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洗钱犯罪研究

钊作俊

【内容提要】洗钱是一种国际性的犯罪,本文以刑法理论为指导,以修订后的《中华人民共和国刑法》为依据并参考有关的国际公约和国外立法,从洗钱犯罪的概念和性质入手,对洗钱罪的构成要件等问题进行了研究。其中,对洗钱罪与其“上游犯罪”的关系、故意的内容和形式、明知的内容和性质、行为人的违法性意识、行为方式、行为竟合都作了较为深入的探讨。
【关 键 词】洗钱/犯罪/明知/行为
【正 文】
洗钱行为被作为一种犯罪,最初是由意大利于1978年3月21 日法令在刑法中增设的648—2条予以规定的,但这时还仅限于对武装抢劫罪、勒索罪和劫持人质罪的洗钱,并不包括贩毒犯罪。然而,毒品泛滥造成的灾难使国际社会越来越认识到与毒口犯罪及其后续犯罪——洗钱罪作斗争的重要性和紧迫性。1988年12月19日联合国大会在维也纳通过的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》将毒品犯罪及其洗钱行为规定为国际性犯罪,要求各缔约国依法惩处。从实际情况看,犯罪人不仅清洗毒品犯罪黑钱,而且还对其他犯罪的黑钱予以清洗,其危害性已不仅仅局限于经济金融领域,而且日益向社会政治领域渗透。鉴此,八届全国人大五次会议通过的新修订的《中华人民共和国刑法》(以下简称新刑法典)规定了洗钱犯罪。兹予以论述。
一、洗钱犯罪的概念和性质
洗钱作为一种将违法所得资产加以隐瞒掩饰,通过中介机构使之变为合法财产的特殊犯罪形式〔1〕,在理解上有两种不同的含义, 一种将其局限于清洗行为,即掩盖犯罪所得黑钱的犯罪来源,将其换上合法的外衣,这是严格意义上的洗钱(Money Laundering);另一种是把经过清洗的钱重新投入到合法或基本合法的经济活动之中,这被称为“再投资”。这两种犯罪既可以被认为是一个犯罪的构成要件,也可以根据不同的立法取向被视为两个不同的犯罪〔2〕。对此,新刑法典规定,明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益,为掩饰、隐瞒其来源和性质,有下列行为之一的为洗钱犯罪:(1)提供资金帐户的;(2)协助将财产转换为现金或者金融票据的;(3)通过转帐或者其他结算方式协助资金转移的;(4)协助将资金汇往境外的;(5)以其他方法掩饰、 隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源的。基此,我们认为,不论是将清洗过的钱进行投资还是将未经过清洗的黑钱直接进行投资,“再投资”从本质上说都是掩饰、隐瞒黑钱的犯罪性质和来源的。新刑法典规定的“使用其他方法掩饰犯罪所得及其收益的性质和来源”就已经涵盖了“再投资”,因此,没有必要区分所谓严格意义上的洗钱和“再投资”。那么,对刑法典中的洗钱罪如何表述呢?结合刑法规定,我们认为,所谓洗钱罪,就是指明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其收益,通过金融中介或采取直接投资等形式,将“黑钱”披上“合法”外衣,隐瞒其性质和来源,依法应受刑罚处罚的行为。
从洗钱犯罪的国际立法来看,人们对洗钱犯罪性质的认定并不一致。有的着眼于其对社会经济和被害人财产的侵害,把它规定为侵犯财产罪;有的着眼于它对司法的妨害把它归结为妨害司法罪的一种;有的则着眼于它与为取得黑钱而实施的所谓的“上游犯罪”的密切关系,把它规定在“上游犯罪”的条文之后。把它作为侵犯财产罪的人从保护经济利益的角度出发,认为洗钱犯罪不但侵害了公平竞争、自由平等的市场经济规则,也严重侵犯了“上游犯罪”被害人的财产所有权;把它归为妨害司法活动罪的人认为,洗钱犯罪的目的是要掩盖、清除并最终改变犯罪所得的性质,是一种犯罪屏障,严重妨碍了司法活动;而主张洗钱犯罪与其“上游犯罪”规定在一起的人则主要考虑两种犯罪之间的因果关系,以避免处罚对一切犯罪的洗钱行为。而在我们看来,洗钱犯罪不但直接扰乱经济秩序,妨害司法机关对犯罪的侦破,而且还间接侵犯“上游犯罪”被害人的财产所有权。同时,在一定意义上,它又是“上游犯罪”的后续,严重侵害着社会管理秩序。因此,单纯地以其中的某一方面论及该罪的性质明显不妥。而如何认定其犯罪性质并进而依此对之予以分类,要根据各国同这种犯罪作斗争的实际情况并考虑该罪侵犯的主要客体而定。洗钱犯罪的经济侵害性决定了它在当代中国所侵害的主要客体应当是社会主义市场经济秩序。从实际情况来看,这种犯罪又往往通过金融中介使大量的不合法的黑钱进入经济领域直至政治领域,故它侵害的直接客体主要的应是金融管理秩序。易言之,洗钱犯罪侵犯的客体是复杂的,不但包括金融管理秩序,同时包括司法活动,但主要的还是金融管理秩序。至于财产所有权并非洗钱犯罪所直接侵害,而是其“上游犯罪”直接侵害的,它对于洗钱罪具有客体上的间接性,不能成为其直接客体,而社会秩序是一切犯罪都要侵害的,具有广泛的适用性,不宜列为洗钱罪侵犯的具体客体。鉴此,我们认为,新刑法典对洗钱犯罪的认定及其排列位置是适当的。
二、洗钱犯罪的主客观方面要件
(一)主体要件
新刑法典将洗钱罪的主体要件明确规定为自然人和单位,前者指具有刑事责任能力的自然人,后者指新刑法典第30条规定的“公司、企业、事业单位、机关、团体。”
从新刑法典对洗钱罪的立法本意而言,其主体是相对于实施了毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪等“上游犯罪”的主体而言的,从立法技术而言,洗钱犯罪的主体也不应是“上游犯罪”的实行犯或其共犯,即它只能是“上游犯罪”行为以外的与之没有共犯关系的自然人或者单位。因为从逻辑上来讲,犯罪分子实施犯罪获得资产以后,自然要对之进行清洗,使之成为合法的,这种“不可罚的事后行为”从本质上讲,具有“阻却责任”的性质,自然不能独立成罪。
新刑法典第17条第2款规定:已满14周岁不满16周岁的人, 犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的,应当负刑事责任。这一规定并未包括洗钱罪,故已满14周岁不满16周岁的人不能成为本罪主体。
从逻辑上说,所有的单位均可成为本罪主体,并且,法律也并未限定为特殊主体。然而,从实际情况看,一般是银行、保险等金融中介机构。当然,非金融中介机构亦可独立成为本罪的实行犯,如把本单位的帐号提供给毒品犯罪、具有黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的行为人,为其提供洗钱便利的。
(二)主观要件
对洗钱罪的主观要件,一般认为以故意为必要,行为人实施洗钱行为时主观上是故意的,即明确认识到自己行为的“洗钱”性质,预见到自己行为可能会引起掩盖、隐瞒黑钱的性质和来源这一结果的发生而为之。对此,新刑法典规定“明知”的对象为毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪和走私犯罪的违法所得及其产生的收益。鉴此,有如下几点需要研究。
1.构成洗钱罪的故意是仅限于直接故意还是亦包括间接故意?
直接故意是指行为人明知其所清洗的是犯罪所得及其产生的收益而希望将“黑钱”清洗干净,具有明显的使黑钱合法化的目的;间接故意是指行为人明知其洗钱行为而为之,并对由此引起的黑钱被洗净结果的发生充耳不闻,视而不见,听之任之,致使发生了这一结果。从逻辑上说,洗钱罪是可以由间接故意构成的,有的国家甚至还不排除过失洗钱构成犯罪的可能。如瑞士刑法典第305—2条要求行为人实际知道黑钱的来源是非法的,“实际知道”也包括行为人“应当推定出”财产的非法来源。我国也有人认为,洗钱犯罪的明知是指知道或者应当知道〔3 〕。按我们的理解,应当知道显然指没有知道的情况,这无疑最多是无认识过失。我们认为,按新刑法典规定,洗钱罪在主观上不能由过失构成,只能由故意构成,且行为人是“为隐瞒、掩饰其来源和性质”而实施洗钱行为的,即行为人主观上具有“掩饰、隐瞒犯罪所得的来源和性质”的目的,条文中用了“为……行为”这一范式也正表明该行为是有目的的行为。这样,法律规范就排除了间接故意构成本罪的可能性,而只能由直接故意构成。
2.刑法典规定行为人要具有特定的“明知”,即“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益”,对此,当如何认识?
第一,明知要求不要求确知?刑法界一般认为明知并不仅仅是确知,如有学者认为,明知包括确知和感知〔4〕。在我们看来, 明知是行为人基于特定的客观现实而作出的对未来发生的事实的可能性而非必然性、含糊性而非明确性的认识,只表明行为人已经知道的现实性及将要知道的可能性。在心理学上,行为人只有在明知的基础上通过认识深化才能形成确知。认识的程度因此而实现了由模糊性向明确性和确定性的转变。看来,明知并非就是确知,新刑法典中规定的“明知”当然不要求确知,即不要求行为人确定地、确切地、确实地知道是犯罪所得及其收益,只要有这种认识的可能性足可成立本罪的“明知”。
第二,“明知”要求不要求明知是哪种具体犯罪的犯罪所得?有人认为,不需要行为人知道资金来源于何种犯罪的看法不可取,行为人必须知道非法资金来源于何种犯罪,只是一般性知道资金的来源是非法的是不能定罪的〔5〕。对此,我们认为, 为黑钱而实行的所谓“上游犯罪”是多种多样的,即使在刑法典列举的三类犯罪中,其具体的犯罪性质亦各不相同,而要使行为人明知其所经手的或者在某一银行帐户内存入的或者投资到某一商业活动中的资金来源是某项特定的犯罪所得是非常困难的,尤其是对于那些庞大的犯罪集团的洗钱犯罪网络来说,要弄清其具体资金的非法性质和来源更是难上加难!鉴此,我们认为,只要行为人具有认识其所经手的资产是犯罪所得这种可能性,或者有足够的理由认为可能是犯罪所得就足以成立“明知”。
第三,“明知”是指“违法所得”还是仅指“犯罪所得”?对此,新刑法典规定的是“特定犯罪的违法所得及其收益”,这极易使人认为本罪的行为对象是“违法所得”。实际上,此处的“违法所得”就是犯罪所得,因为前置定语“毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪”的规定用的都是“犯罪”二字,犯罪所产生的只能是犯罪所得,此处用“违法所得”纯粹是出于立法技术上的考虑。
第四,“明知”是否包括明知自己行为的违法性,即是否需要有违法性意识?对此,大致有违法性的意识不必要说、违法性意识必要说、自然犯不需要违法性意识但法定犯需要说、虽然不需要违法性的意识但需要其可能性说〔6〕。在我们看来, 洗钱犯罪是出于行政取缔目的而予以特别规定的一种犯罪,自属法定犯之范围。对于法定犯,应当采取违法性意识必要说,即行为人主观上要具有对自己行为的违法性的意识,应当推定行为人知道洗钱行为已被规定为犯罪。
3.行为人在从事金融活动、现金交易中不知道是特定的犯罪所得及其收益,但事后知道了而未予报告、检举,致使发生了洗钱的结果,对此,此种行为是否构成本罪?这其中有一个所谓的“事后故意”的问题。所谓“事后故意”,是指行为人在实施足以发生一定结果的行为后才产生犯意并放任危害结果发生的一种犯罪心理。对事后故意,外国刑法界有人认为,它与通常的故意相同,结果发生的场合无疑成立故意罪〔7〕。我国有人认为,这种情况并非事后故意, 而应当是不作为犯罪,犯罪故意不可能具有溯及力,事后故意的概念应予废止〔8〕。 而在我们看来,这不但涉及一个“事后故意”的问题,而且还涉及一个不作为的问题,有的国家法律明确规定有关当事人有举报黑钱的义务,如果不举报,至少要负纪律责任。但是,我国新刑法典没有规定不举报的不作为构成犯罪,而且,仅就“事后故意”而言,其认识因素并非是对已经发生的现有事实的认识和对将要发生的未来事实的预见,其意志力也不可能溯及前行行为,故仅有“事后故意”的情况还不足以成立本罪。
(三)客观要件
根据新刑法典规定,行为人构成此罪在客观上须实施了特定的行为,具体包括:(1)提供资金帐户的, 即为黑钱提供银行帐户或将本单位的帐户提供给犯罪分子使用;(2 )协助将财产转换为现金或者金融票据的,即将违法所得及其收益从实物或票据形式兑换成现金或者将现金通过股票、债券市场兑换为金融票据;(3 )通过转帐或者其他结算方法协助资金转移的,即通过转帐支票、委托付款等金融结算业务掩饰、隐瞒犯罪所得的性质和来源;(4)协助将资金汇往境外的, 即提供各种便利条件将犯罪所得及其收益或者清洗过的钱汇往境外、国外的;(5)以其他方法掩饰、 隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源的,即以上述4种方法以外的方法进行洗钱, 如将货币兑换以后走私出境,利用国际金融机构转移非法所得,利用进出口贸易转移赃款,利用服务行业,从事实业如开办酒店、开发房地产等将黑钱合法化等等。总之,只要以掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益为目的,在客观上实施了将黑钱予以合法化的行为就构成洗钱罪。对此,有几个问题需要探讨。
1.本罪可否由不作为构成?
积极的作为可以成立本罪,这是没有疑义的。但是,不作为可否构成本罪?刑法理论一般认为,不作为是违反刑法义务的行为,而刑法义务又以行为人负有某种特定义务为前提〔9〕,不存在作为义务, 就没有不作为犯罪存在的可能性,法定作为义务是构成不纯正不作为犯的核心要素〔10〕。这样,如果洗钱犯罪可以由不作为构成,须在法律上设定行为人特定的作为义务。对有关当事人、银行等金融中介机构的报告、检举义务,有的国家是有规定的,如美国、英国、意大利等国。美国在10年前就有了洗钱犯罪法,该法规定,超过1 万美元的现金交易必须报告当局;意大利规定,凡在2000万里拉以上的资金流转必须经有权的金融机构中介,而且这些中介负有与有关当局合作的义务;法国规定超过5万法郎的业务数额,银行就有义务识别弄清客户的身份; 英国则规定,哪怕可疑的交易只有1英磅还要报告, 且这一报告是金融职员的一项义务〔11〕。按这些国家的法律规定,金融职员和有关当事人必须履行这一法定义务,否则就可能构成犯罪,有的国家则采取非刑罚处罚或职业纪律的惩治措施。
就我国而言,新刑法典中尽管规定了洗钱罪,但并未规定有关人员的特定的检举、报告义务,而且也没有相应的金融法规予以配套。从理论上讲,行为人出于掩饰、隐瞒犯罪所得的非法性质和来源的目的,负有特定的报告义务而不报告,是有可能造成黑钱被洗净的目的的,可以成立不作为犯罪。但目前在我国,由于没有此类规定有关单位和人员的特定义务的法律法规,洗钱犯罪就不可能由不作为构成。
2.“上游犯罪”的范围如何界定?
“上游犯罪”是洗钱犯罪行为人明知的“对象性犯罪”,与洗钱罪有着密切的联系,故各国都从不同的角度对此作了界定。有的只规定惩处贩毒所得的洗钱行为,这是国际社会的最初反应形式;有的只惩处某些特定犯罪或超过一定危害性的犯罪的洗钱行为;有的则对所有犯罪的洗钱行为予以惩处。我国新刑法典将这一“对象性犯罪”界定为“毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪”。这就产生了一个问题:这些犯罪是否包括上述犯罪的全部?从刑法分则的有关规定看,走私犯罪和毒品犯罪是一个类罪名,分别指新刑法典分则第三章第二节和第六章第七节的犯罪种类,它们具体又可划分出十余种犯罪。对其范围如何界定?从逻辑上讲,应当指这些犯罪的全部。但是,有的犯罪在客观上就不能产生违法所得,更不会形成非法收益,有的犯罪甚至还要赔本。因此,对走私犯罪和毒品犯罪进行界定的当然结果是那些能够产生非法所得的走私犯罪和毒品犯罪。按我们的理解,毒品犯罪主要指走私、贩卖、运输、制造毒品犯罪,因为这些犯罪是其他毒品犯罪之源,而且,这些犯罪往往又产生巨大的非法利益。对于那些不能产生非法所得的犯罪当不在这一范围之列,如非法持有毒品罪、包庇毒品犯罪分子罪等等。
对黑社会性质的组织犯罪,当然亦应限定在能产生非法所得的犯罪范围之内。那么,何谓黑社会性质的组织犯罪呢?有的外国学者从犯罪的组织性考虑,认为它是指旨在通过非法活动获得经济利益而组织起来的商业企业〔12〕。关键问题是这一概念没有包容黑社会性质。为此,我国有的学者指出,黑社会组织是指以获取某种利益(主要是经济利益)为主要目的,具有严密的组织结构,严格的组织纪律,在一定地域内有组织、有计划地从事多种犯罪活动的非法组织〔13〕。而在我们看来,黑社会性质的组织犯罪最初是犯罪学上的概念,它之被移植到刑法中当然就应被赋予刑法学的特征。根据新刑法典第294条之规定, 结合其犯罪学特征,我们认为,所谓黑社会性质的组织犯罪是指以实现某种特定的或不特定的犯罪为目的(并非仅仅是为经济利益),以帮会、教会、党派、企业、商会、地下组织等为形式,具有严密的组织性、相对的稳定性和一定的地域性而由多人组织起来的犯罪集团。从实践中看,这些组织一般是以获取非法利润为目的,当然也有不以此为目的的。不过,对于那些不以经济利益为目的的组织犯罪,他们往往又需要资金经费、交通工具等等,为此就要进行“赚钱”的犯罪,这样,“赚钱”的犯罪就与其他犯罪相互依托、共同“发展”。与之相关的犯罪所得当然可以成为“清洗”的对象。
3.本罪是否须以发生特定的结果为构成要件,本罪是行为犯还是结果犯?
在行为犯与结果犯的关系问题上,我国学者是将二者严格加以区分的。只要单纯实施刑法分则规定的构成要件的行为就足以构成犯罪的是行为犯,仅实行构成要件性行为还不够,还须发生法定的危害结果才能成立犯罪既遂的为结果犯。二者的区别就在于法律是否要求以发生一定的犯罪结果为犯罪既遂的成立要件〔14〕。就洗钱罪而言,法律并未规定必须发生一定的结果才成立洗钱罪,而规定只要实施特定的行为就可构成。可见,本罪属行为犯。实际上,任何洗钱行为都需要有一定的过程,只有将洗钱行为进行完毕才成立既遂。如果已经着手实施法律规定的洗钱行为,但尚未将这一行为过程进行到底,如协助将资金运往境外,但未运到境外,这种情况不成立既遂,根据情况可成立中止犯或未遂犯。需要指出,洗钱罪不以行为发生实际结果即是否实际上将黑钱洗净为构成要件,但决不意味着不会发生这一结果。事实上,这一结果正是行为人所追求的直接目的,往往行为人一将法律规定的行为进行到底,这一结果就会随之立即发生。并且,由于洗钱犯罪行为本身性质就比较严重,法律因而不苛求以产生一定的犯罪结果为其要件。
4.洗钱罪与其他犯罪的行为竞合问题。
由于洗钱罪是相对于“上游犯罪”的“下游犯罪”,因此,有必要围绕“上下游犯罪”的关系研究一些竞合问题。
第一,洗钱罪与毒品犯罪的行为竞合。刑法第349条将窝藏、 转移、隐瞒毒品或者毒品犯罪所得财物的规定为一种独立的犯罪。事实上,将毒品犯罪所得予以窝藏、转移或者隐瞒其本身在客观上就具有掩饰毒品犯罪所得的性质。那么,在这种情况下,行为人是构成窝藏、转移、隐瞒毒品赃罪还是构成洗钱罪呢?在这种行为竞合引起法条竞合的情况下如何处理,学者观点颇多,如有学者就提出狭义法优于广义法,全部法优于局部法,复杂法优于简单法等三项原则〔15〕。我们认为,解决这一问题,可适用狭义法优于广义法的原则。所谓狭义法是指适用范围较小的法条,广义法是指适用范围较大的法条。在上述情况下,为毒品犯罪分子窝藏、转移、隐瞒毒品或犯罪所得的,从行为对象看,不仅包括毒品而且包括财物;从行为方式看,不仅包括转移、隐瞒,还包括窝藏毒品,其行为对象的范围大于洗钱犯罪的“上游犯罪”的违法所得,行为方式的外延又大于洗钱行为,故应以洗钱罪论处。但是,如果查明行为人不具有掩饰、隐瞒毒品犯罪的违法所得的目的,仅仅是在客观上帮助了毒品犯罪分子,也可以窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪论处。当然,事前通谋的,应以毒品犯罪共犯论处。
第二,洗钱罪与走私罪的行为竞合。新刑法第156条规定, 与走私犯罪通谋,为其提供贷款、资金、帐号、发票、证明的,以走私罪的共犯论处。这其中的为走私犯提供帐号的行为,就可能使走私黑钱洗净,对此行为如何定罪?我们认为,事前通谋,事后提供帐号的,属走私罪和洗钱罪的想象竞合,应该以其中一重罪即走私罪论处;事前未通谋,事后提供帐号的情况比较复杂,有的出于掩盖、隐瞒走私犯罪所得的性质和来源的目的,有的则无此目的,对此可以参照上述处理毒品犯罪与洗钱罪的行为竞合的原则和方法,对前者以洗钱罪论处,对后者则不能定罪。
第三,洗钱罪与刑法第312条赃物罪的行为竞合。 洗钱罪的“上游犯罪”除了走私犯罪、毒品犯罪以外,还包括黑社会性质的组织犯罪。由于黑社会性质的组织犯罪本身不能产生非法利益,只有实施他罪才可产生非法利益,对犯他罪所得予以窝藏、转移、 收购的, 新刑法典第312条专门规定了赃物罪。这种行为方式严格说来也会达到掩饰、 隐瞒其非法性质和来源的目的,对此如何处理?我们认为,参照上述处理原则,不能一概以赃物罪论处。对于出于隐瞒、掩饰犯罪所得的性质和来源的目的而实施窝藏、转移、收购犯罪所得的,以洗钱罪论处,对不具有此目的的,以赃物罪论处。在此,查明行为人是否具有“洗钱”的目的是非常重要的。当然,对事前通谋的,理应以共犯论处。
注释:
〔1〕参见赵永琛著:《国际刑法与司法协助》, 法律出版社1994年版,第70页。
〔2 〕参见高铭暄等主编:《经济犯罪和侵犯人身权利犯罪研究》,中国人民公安大学出版社1995年版,第299—300页。
〔3〕参见张穹主编:《修订刑法条文实用解说》, 中国检察出版社1997年版,第251页。
〔4〕参见杨敦先等主编:《改革开放与刑法发展》, 中国检察出版社1993年版,第412页。
〔5 〕转引自高铭暄等主编:《经济犯罪和侵犯人身权利犯罪研究》,中国人民公安大学出版社1995年版,第303页。
〔6〕参见[日]大zhǒng@①仁著:《犯罪论的基本问题》,冯军译,中国政法大学出版社1993年版,第220页。
〔7〕转引自马克昌等主编:《刑法学全书》, 上海科学技术出版社1993年版,第638页。
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省管干部任前公示试行办法

广东省人民政府


省管干部任前公示试行办法
广东省人民政府



第一条 为建立科学规范的干部选拔任用制度,充分发扬民主,扩大群众参与程度,加强对干部工作的监督,防止和减少用人失察失误,根据《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和《深化干部人事制度改革纲要》的有关规定,制定本办法。
第二条 省管干部实行任前公示,必须坚持公开、民主和实事求是的原则。
第三条 公示对象是经省委审批拟提拔任职的省管干部。
(一)经省委常委会议讨论、决定拟提任的副厅级以上省管干部和省属资产经营公司、省政府授权经营的企业集团公司董事长、党委书记、总经理;
(二)经省委、省政府企业审批小组同意拟提任的省属资产经营公司和省政府授权经营的企业集团公司副董事长、党委副书记、纪委书记、副总经理、工会主席;
(三)广州、深圳市党政领导班子中的省管职务、地级市党政领导班子换届候选人。
特殊岗位(指从事国家安全等有关部门)的领导干部不在公示范围之内。
第四条 公示内容。公示对象的姓名、性别、出生年月、民族、籍贯、出生地、学历、学位、职称、参加工作时间、政治面貌(入党时间)、现任职务(含任现职级的时间)。
第五条 公示方式。在省委讨论决定后、正式办理任职手续前,根据拟任职务的不同层次和特点进行公示:
省直部委办厅局、地级市党政一把手的公示通告在《南方日报》刊登,并在拟提任干部所在单位公开张贴;副职和非领导职务的公示通告原则上在拟提任干部所在市或单位或本系统公开张贴。
广州、深圳市党政领导班子中的省管职务、地级市党政领导班子换届候选人的公示通告在所在市党报刊登。
省委委托广州、深圳市委管理的省管干部的公示由广州、深圳市委组织实施。
高等学校、省属资产经营公司和省政府授权经营的企业集团公司领导班子成员的公示通告在本单位或本系统公开张贴。
必要时,也可采取其他有效方式进行公示(如召开会议、发出公示通知文件等)。涉及到干部提拔交流、调动的,应在调出地区、单位或系统公示。
第六条 公示时间。
(一)公示的期限为10天。
(二)凡经省委常委会议讨论决定任命的干部,其公示时间一般在会议之后一个星期内;省委委托省委、省政府企业审批小组审批的干部原则上在审批后的一个月内集中公示一次。
第七条 公示程序。
(一)由省委组织部列出公示名单,拟定公示通告。
(二)通知公示对象所在单位及本人。拟提任副厅级以上省管干部职务的,省委组织部应在省委同意后公示前将公示事宜通知其所在单位。同时,由省委组织部领导找公示对象谈话,说明公示的目的和要求。
(三)选择适当的方式进行公示。省委组织部按照本试行办法的规定在党报或以其他方式进行公示。
双重管理、以省委管理为主的干部,按现行规定的任免程序进行任前公示。其中,属于省委讨论决定之前征求协管单位意见的,在省委同意任用后即可进行公示;属于省委讨论决定之后征求协管单位意见的,在省委同意任用之后进行公示,同时征求协管单位的意见。
需要省人大、省政府任命的干部,人选经省委同意后,应先进行公示。公示期限内没有发现问题的再向省人大、省政府推荐、提名。
第八条 公示后反映问题的受理。
公示期间,任何单位和个人可以通过来人、来电、来信等方式向省委组织部反映公示对象的有关情况和问题。
受理单位:省委组织部干部调配任免处,地址:广州市东山区合群三马路省委大院,专线电话:(202)87183742,邮政编码:510082。
公示期过后,单位和群众反映公示对象的有关情况和问题的,按信访有关规定处理,不影响办理任职手续。
第九条 对公示中群众反映问题的调查与处理。
(一)对群众反映公示对象的有关情况和问题,省委组织部要进行归纳整理,并填写《公示情况登记表》。
(二)群众反映的问题,组织上已经掌握并作出结论的,如没有新的内容,一般不再调查;群众反映的问题,组织上未曾掌握的,由省委组织部进行调查核实;对群众反映新的重大问题,由省委组织部会同省纪委及相关部门组成联合调查组调查核实;对超出组织部门职权范围的情况和
问题,按规定移交有关机关或部门处理。
(三)群众反映的问题属于一般性的缺点、错误,不影响任用,或反映的问题查无实据的,由省委组织部按省委批准的任职意见办理任职手续。对反映的情况影响公示对象的任用,但一时难以查清的,由省委组织部报经省委分管领导同意后,暂缓办理任职手续;对群众反映公示对象在
政治立场、思想素质、生活作风等方面存在严重问题,并查有实据的,经省委复议后不予任用。对其中涉嫌违法违纪的,移交纪检、监察机关或司法机关处理。
第十条 公示要求。
(一)公示期间,任何单位和个人均可向省委组织部反映公示对象在德、能、勤、绩等方面存在的情况和问题。反映情况和问题必须实事求是,客观公正。对故意捏造事实,有意陷害他人的,一经查实,按有关纪律和法律规定严肃处理。反映情况和问题必须签署真实姓名,并提供联系
单位、地址和电话,以示负责。
(二)对来信、来电和来人反映情况和问题的,省委组织部要及时进行深入细致的调查了解,弄清事实真相,并以适当方式向反映情况和问题的单位或个人反馈。
(三)公示对象要正确对待公示,自觉接受单位和群众的监督,积极配合组织查明情况,不得阻挠、刁难群众反映情况和问题,不得打击报复。
(四)省委组织部在实行公示制的过程中,要注意保护敢于反映真实情况的群众,对反映人和反映的情况严格保密。
第十一条 本试行办法由省委组织部负责解释。
第十二条 本试行办法自颁发之日起执行。



2000年10月24日

蚌埠市人民政府工作规则(2004年)

安徽省蚌埠市人民政府


蚌政〔2004〕127号

印发蚌埠市人民政府工作规则的通知

 

各县、区人民政府,市政府各部门、各直属单位:
《蚌埠市人民政府工作规则》已经市十三届人民政府第十二次常务会议讨论通过,现印发给你们,请遵照执行。


二○○四年十二月十四日


蚌埠市人民政府工作规则

第一章 总 则

第一条 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,参照《国务院工作规则》和《安徽省人民政府工作规则》,结合本市实际,制定本规则。
第二条 蚌埠市人民政府(以下简称市政府)工作以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻党的路线、方针和政策。按照党中央关于加强执政能力建设的总要求,坚持以人为本,树立和落实科学发展观,全面履行政府职能,实行科学民主决策,坚持依法行政,加强行政监督,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,建设法治政府。  
第三条 市政府组成人员应忠实履行宪法和法律赋予的职责,坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新;忠于职守,服从命令,顾全大局,全心全意为人民服务。
第四条 市政府在中共蚌埠市委(以下简称市委)“总揽全局、协调各方”的领导格局中开展工作。各级政府和各部门必须坚决执行市委、市政府的各项决定,坚持“统一领导、统一思想、统一步调、统一口径”,自觉维护政府权威,确保政令畅通。
第五条 市政府组成部门和直属单位要依照法律和行政法规行使职权,进一步转变政府职能、管理方式和工作作风,推进电子政务,提高行政质量和效率,切实贯彻落实市政府的各项工作部署。

第二章 组成人员职责

第六条 市政府由下列人员组成:市长、副市长、秘书长,市政府组成部门主任、局长。
第七条 市政府实行市长负责制。市长领导市政府的全面工作。副市长、秘书长协助市长工作。
第八条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议。市政府工作中的重大事项,须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第九条 常务副市长协助市长处理市政府日常工作。在市长外出学习、访问等期间,由常务副市长代行市长职务。副市长按分工负责处理分管工作。
第十条 秘书长协助市长安排处理市政府的日常工作,协调落实市政府决定事项和市长交办事项。市长助理协助市长或常务副市长联系、协调有关工作。副秘书长按分工协助副市长联系、协调有关工作。
第十一条 市政府组成部门主任、局长负责本部门的工作。
市政府组成部门根据法律、法规和市政府的决定、命令,在本部门的职权范围内依法履行职责。
市审计局在市政府和上级审计机关的双重领导下,依照法律法规规定独立行使审计监督权,不受其它行政机关、社会团体和个人的干涉。

第三章 科学民主决策

第十二条 市政府及组成部门应建立健全科学民主决策机制,完善重大决策的规则和程序,推进决策科学化、民主化、法制化。
第十三条 全市国民经济和社会发展计划、财政预算、重大改革方案和政策措施、重要资源配置和社会分配调节、重大建设项目等关系全局的重大决策,以及规范性文件,应由市政府常务会议讨论决定,或经市政府常务会议讨论通过后报请市委决定。
第十四条 市政府及各部门的重大决策建议,必须以发展规划或基础性、战略性研究为依据,经过专家或研究、咨询机构的论证评估和法律分析;涉及人民群众切身利益的,应事先征询市人大常委会、市政协意见或者通过公示、召开座谈会、听证会等形式听取意见和建议。各部门提出的重大决策建议,涉及其它有关部门的,应充分协商;涉及县区、省级开发区的,应事先征求县区人民政府、省级开发区管委会意见;同时,一般应提供两个以上可供选择的方案。
第十五条 市政府及各部门应建立反应灵敏、科学有效的决策信息反馈机制和决策实施效果评估机制,加强对决策执行情况的跟踪反馈和优化完善。

第四章 依法行政

第十六条 市政府及各部门应进一步强化法治观念,积极贯彻依法治市部署,严格依照法定权限、程序行使行政权,强化政府责任,规范行政行为,不断提高依法行政的能力和水平。
第十七条 市政府根据社会主义市场经济发展、社会进步和扩大对外开放的需要,与本市的改革、发展和稳定的大局及重大决策紧密结合,适时制订政府规范性文件,修改或废止不适当的规范性文件,确保规范性文件的质量。
第十八条 市政府及各部门要认真贯彻实施《行政许可法》,进一步推进本市行政审批制度改革,对确需保留的行政许可、审批事项,要精简程序,公开透明,规范操作。涉及几个部门的许可事项,应由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合集中办理。
第十九条 建立健全政府信息公开制度。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的事项外,市政府及各部门所掌握的政府信息应当通过有效途径向社会公众和利益相关人公开。建立与人民群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度,保障人民群众的知情权和参与权。政府信息公开应当及时、准确、充分。
第二十条 提请市政府讨论的规范性文件,由市政府法制机构组织起草或审查。市政府规范性文件在《蚌埠政报》发布,解释工作由市政府法制机构承办。
第二十一条 严格实行行政执法主体公告制、行政执法责任制和执法过错责任追究制,切实做到依法办事、严格执法。坚决贯彻行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则,加强执法机关的执法协调,积极推进综合执法。

第五章 行政监督

第二十二条 市政府各部门要接受司法监督,并接受监察、审计等部门的专项监督,对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。
第二十三条 市监察部门要充分履行行政监察职能,对行政不作为、乱作为和以权谋私等行为,按照有关规定严肃查处;对因官僚作风等造成影响和损失的,要追究相关责任人责任,做到有错必究,有过必罚。
第二十四条 加强行政系统内部监督,严格执行《行政复议法》及规范性文件审查、备案制度,及时发现并纠正违反法律、法规和规章的规范性文件,以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为;各县、区人民政府及其部门有权对市政府及各部门的工作提出批评、意见和建议。
第二十五条 市政府及各部门要继续实行政务公开,进一步提高政府工作透明度。要通过新闻发言人、政府公报、政府网站及新闻媒体,及时公布本市经济社会发展情况、市政府的重大决策和重点工作,以及与市民群众生活密切相关的事项,接受社会舆论的监督。对新闻媒体报道和反映工作中的问题要及时调查,情况属实的要整改和反馈。
第二十六条 市政府及各部门应重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通;市政府领导及各部门负责人要坚持接访制度,阅批重要的群众来信,对来信中反映的实际问题,应责成有关部门认真研究解决并及时答复。

第六章 向市委、人大报告工作和民主监督制度

第二十七条 实行市政府重大事项向市委报告制度。市政府制定经济和社会中长期发展规划、涉及全局的改革事项、涉及群众切身利益的重大事项、年度国民经济和社会发展计划和财政预算草案、重大建设项目,以及其它需要市委组织协调的重大事项,须向市委报告。
第二十八条 市政府及各部门要认真执行市人大及其常委会的相关决议、决定,自觉接受市人大及其常委会的监督,向其报告工作,接受其质询。
第二十九条 市政府及各部门要自觉接受市政协的民主监督,认真听取其意见和建议,及时向其通报每个时期的工作部署。
第三十条 市政府及各部门要高度重视人大代表和政协委员议案、建议和提案的办理工作,不断提高办结率和满意率。

第七章 会议制度

第三十一条 市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市长专题会议制度。会务工作由市政府办公室负责。
第三十二条 市政府全体会议由市政府组成人员组成。由市长召集和主持。其主要任务是:
(一)传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府及市委的重要指示、决定和会议精神,以及市人大的重要决议;
(二)讨论决定市政府工作中的重大事项;
(三)部署市政府的重要工作;
(四)总结市政府年度或阶段性工作;
(五)审议重要的规范性文件;
(六)通报国内外形势。
市政府全体会议原则上每半年召开一次,根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
第三十三条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成。由市长或市长委托常务副市长召集和主持。其主要任务是:
(一)传达和讨论国务院及中央有关部门、省政府和市委重要会议、文件精神,研究本市贯彻落实意见;
(二)讨论决定市政府工作中的重要事项;
(三)研究需提请市人大及其常委会审议的重要事项;
(四)审议规范性文件;
(五)通报和讨论市政府其它事项。
市政府常务会议一般每二周召开一次,如有需要可临时召开。邀请市人大常委会、市政协、蚌埠军分区有关领导和市政府法律顾问参加,根据议题需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
第三十四条 市长办公会议由市长、副市长、秘书长、副秘书长组成。由市长召集或主持。其主要任务是:
(一)传达省政府及有关部门召开的全省性重要会议精神,研究贯彻意见;
(二)研究处理市政府日常工作中的重要问题;
(三)讨论决定市政府各部门和各县、区政府向市政府请示的重要事项;
(四)通报有关工作进展情况;
(五)讨论其它需要市长办公会议研究决定的事项。
市长办公会议根据工作需要不定期召开。
第三十五条 市政府专题会议由市长、副市长、秘书长召集或主持,市政府副秘书长受市长、副市长和秘书长委托可召开专题会议,研究协调和处理市政府专项工作中一些重要问题。
第三十六条 提请市政府全体会议、常务会议和市长办公会议讨论的议题,由市政府分管副市长协调、审核后提出,市政府秘书长统筹后报市长或常务副市长确定。会议文件及议题相关背景资料应于会前发放。专题会议议题由会议召集人确定。
第三十七条 市政府领导同志不能出席市政府全体会议、常务会议和市长办公会议的,应向市长请假;如对议题有意见或建议,可在会前提出。
市政府全体会议、常务会议、市长办公会议须由各部门主要负责人参加。会议要求的参会人员因故不能与会的,须提前向市政府办公室请假。
第三十八条 各部门出席或列席市政府全体会议、常务会议、办公会议的参会人员会上发表的意见应代表本单位的意见。如发表与会前本单位的书面意见不同的意见,须说明理由。
第三十九条 市政府常务会议纪要经秘书长审核后报市长或常务副市长签发。市长办公会议、专题会议纪要由秘书长签发。
市政府全体会议和市政府常务会议讨论决定的事项,应当公开的应及时报道。新闻稿须经秘书长审定。
第四十条 副市长分管的工作中,需要有关部门研究或协调解决的问题,由分管副市长召开协调会议解决;涉及两位以上副市长分管工作的,可共同召开协调会议;也可委托秘书长、副秘书长召开会议。协调会议纪要由主持会议的副市长签发,或由受委托主持会议的秘书长、副秘书长签发。
第四十一条 市政府常务会议、市长办公会议讨论决定的事项,由市政府督查目标办负责督办,定期将落实情况向市政府领导报告。各县、区政府,市政府各部门要认真办理,及时反馈。
第四十二条 会议纪要是记载、传达会议情况和议定事项,由各县、区人民政府,市政府各部门遵照执行的内部文件,不作为对外作出行政行为的直接依据。
第四十三条 精简和严格控制以市政府名义召开的全市性会议。市政府各部门召开的布置、总结部门业务工作的会议,不得以市政府名义召开。
全市性大会要贯彻精简、高效、节约的原则,尽量精减会议人员,压缩会议时间和控制经费开支。

第八章 公文审批

第四十四条 报送市政府的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。
第四十五条 市政府各部门和各县、区人民政府向市政府的请示、意见、报告,应由主要负责人签发。请示应一事一报,不得多头主报。除市政府领导交办的、紧急重大的或必须直接报送的机密事项外,一般不得直接向市政府领导个人报送公文。请示内容涉及其它部门职责,须先行征求有关部门意见;部门之间如有分歧意见,主办部门应主动协商,经协商不能取得一致意见的,主办部门应列明各方理据,并提出办理建议报市政府。
第四十六条 属于部门职权范围的或需部门先行审核的事项,应直接向主管部门行文;如需发文,由部门自行发文或由相关部门联合发文。
第四十七条 凡报送市政府的公文,以及以市政府和市政府办公室名义印发的公文,统一由市政府办公室按规定程序办理,按照市政府领导分工呈批,重大问题报送市长审批。规范性文件或其它需要从法律角度审核的公文,应先转市政府法制机构审核。
第四十八条 向省政府、国家有关部门的请示、意见、报告,提请市人大及其常委会审议的议案和其它事项,发布市政府规范性文件,涉及全市总体规划、发展战略和政策、重大改革方案等事关全市经济社会发展和人民群众切身利益的重要公文,报市长签署。
第四十九条 以市政府名义发文,经分管副市长审核后,由市长签发;紧急事项发文,经授权后,可由常务副市长或其它副市长签发(上行文的签发人为市长或常务副市长)。其中,以市政府名义发出的函件,可授权分管副市长、秘书长签发。
第五十条 以市政府办公室名义发文,由市政府秘书长签发;如有需要,可提请分管副市长签发或报请市长签发。
第五十一条 领导同志审批公文,应签署明确意见、姓名和日期。圈阅视为同意。
第五十二条 市政府及市政府办公室的公文,以及市政府各部门发布的规范性文件,除需要保密的外,应及时在《蚌埠政报》和政府网站上刊登。《蚌埠政报》上刊登的文本,为标准文本。
第五十三条 市政府及各部门要注重行文效用,遵守行文规则,进一步精简公文,严格控制公文规格和发文数量。积极推进电子政务建设,提高工作效率。

第九章 政务活动安排制度

第五十四条 为保证市政府领导集中精力研究处理政府工作中的重大问题,除市委、市政府统一组织安排的活动外,市政府领导一般不出席各部门、各单位召开的业务会议以及其它事务性活动。
第五十五条 市政府各部门涉及外事、侨务、台务的接待事项,需要市领导出席的,应将接待计划分别报业务归口部门审核后报市政府。外事、侨务活动,归口由市外(侨)办统筹提出安排意见;台务活动,归口由市台办统筹提出安排意见。市外(侨)办、台办审核时要从严把关。
第五十六条 境内新闻记者要求采访市政府领导的协调、安排工作由市政府新闻办负责。境外新闻记者采访市政府领导的,归口市外(侨)办、新闻办、台办按有关规定把关,提出意见送市政府办公室协调。采访的组织工作由有关单位负责。

第十章 工作效能与纪律

第五十七条 市政府及各部门应加强工作的计划性、系统性和预见性,搞好年度工作安排布局,并根据形势和任务的变化及时作出调整。各部门要切实落实市政府确定的重点工作和重大工程项目建设,并在年中和年末向市政府报告执行情况。
第五十八条 市政府及各部门应进一步加强督促检查工作,建立、完善督促检查机制。对市政府的重大决策、重点工作落实情况和市领导的重要交办事项,要及时进行督促检查并反馈。
第五十九条 市政府的日常工作,属于各位副市长分管工作范围的,由分管副市长负责;涉及跨分管范围的工作和专项任务,由常务副市长或受市长委托的其它副市长负责协调,相关副市长配合。市政府各部门必须认真履行工作职能。跨部门职责的工作和任务,主办部门应主动与有关部门协商,相关部门应积极配合;各部门都要自觉服从全局利益,协力完成各项工作任务。
第六十条 市政府组成人员必须严格执行报告和请假制度。市长出访、出差或休假,应事先向市委报告,并由秘书长通报市政府其它领导;副市长、秘书长离蚌出差或休假,应事先报告市长,由市政府办公室通报市政府其它领导同志。
市政府各部门主要负责人离蚌出差或休假,应履行请假手续,事先报分管副市长和市长核准。
第六十一条 为保证工作的连续性,分管同一系统的副市长、副秘书长和部门主要负责人,一般不应同时离蚌。
第六十二条 积极倡导理论联系实际的学风。市政府及各部门的领导应努力学习理论知识、科技知识、法律知识和各项业务知识,密切关注国际国内经济社会发展的趋势和规律,研究新问题,探索新路子,不断解决发展中的矛盾和问题,努力提高勤政、廉政、善政的水平。
第六十三条 市政府及各部门的领导应深入基层调查研究,解决实际问题。下基层应轻车简从,减少陪同和随行人员。
第六十四条 市政府领导原则上不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电,不题辞、题名;一般性的会议活动不发新闻报道,确需报道的,内容要精炼、简短。
第六十五条 市政府各部门务必继续保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风,务必继续保持艰苦奋斗的作风,讲求行政成本,树立绩效观念,在经费的使用和管理中体现绩效原则。
第六十六条 市政府及各部门要实行政务公开,规范行政行为,增强服务观念,认真履行职责,树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。市政府组成人员要带头严格执行各项廉政规定。不准收受单位和个人的礼金、礼品;不准利用职权为个人和小团体谋取利益;不准利用职务便利为配偶、子女及身边的工作人员谋取不正当利益;不准利用职权违反规定和程序干预各类市场经营活动。