中国民航旅客、行李国际运输规则
中国民用航空总局
中国民航旅客、行李国际运输规则
（民航局 （８４）际字１８８号文公布自１９８４年１０月１日起施行）
第一章 总则
第一条 定义
本规则中下列用语，除具体条文中有其他要求或另有明确规定者外，含义如下：
（一）“公约”指根据合同规定适用于该项运输的一九二九年十月十二日在华沙签订的统一国际航空运输某些规则的公约或一九五五年在海牙修改的华沙公约。
（二）“华沙公约规定的国际运输”指根据当事人签订的合同，无论运输中有无间断或转运，该项运输出发地点和目的地点是在二个华沙公约缔约国的领土内，其中一个或二个缔约国没有批准海牙议定书，或在一个华沙公约缔约国但没有批准海牙议定书的国家领土内，而在另一个国家领土内有一个约定的经停地点，即使该国不是华沙公约缔约国。
（三）“一九五五年在海牙修改的华沙公约规定的国际运输”指根据当事人签订的合同，无论运输中有无间断或转运，该项运输出发地点和目的地点是在二个批准海牙议定书的国家领土内，或在一个批准海牙议定书的国家领土内，而在另一个国家领土内有一个约定的经停地点，即使该国没有批准海牙议定书。
（四）“法国金法郎”指含有千分之九百成色的六十五点五毫克黄金的法郎。这种法国金法郎的数额可以根据中华人民共和国政府规定折合成任何国家货币，取其整数。
（五）“承运人”指包括填开客票的航空承运人和承运或约定承运该客票所列旅客及其行李以及提供或约定提供有关此项运输其他服务的所有航空承运人。
（六）“旅客”指经承运人同意在飞机上载运或已经载运在飞机上的除机组成员以外的任何人。
（七）“儿童”指满二周岁但不满十二周岁的人。
（八）“婴儿”指不满二周岁的人。
（九）“中途分程”指经承运人事先同意，旅客在始发地点和目的地点之间的一点有意安排的旅程间断。
（十）“客票”指由承运人或其代理人所填开的被称为“客票及行李票”的证件，包括运输合同条件、通知事项以及乘机联和旅客联等内容。
（十一）“连续客票”指填开给旅客与其他客票连续使用，作为一个单一运输合同的客票。
（十二）“旅客联”指客票中标明“旅客联”的部分，始终由旅客持有。
（十三）“乘机联”指客票中标明“适用于运输”的部分，表示该乘机联适用于指定的两个地点之间的运输。
（十四）“旅费证”指由承运人或其代理人所填开给旅客的证件，旅客可据以要求填开客票及行李票或提供服务给予该证件列明姓名的人。
（十五）“日”指日历日，包括星期日和法定假日，但是给旅客的通知发出日以及为了计算有效期限的客票填开日和航班飞行开始日，都不计算在内。
（十六）“正常票价”指在票价适用期间一等和经济／旅游级别的最高票价。
（十七）“特种票价”指不属于正常票价的其他票价。
（十八）“行李”指旅客在旅行中为了穿着、使用、舒适或方便的需要而携带的物品和其他个人财物。除另有规定者外，包括旅客的交运行李和自理行李。
（十九）“交运行李”指承运人已经填开行李票并由承运人负责照管的行李。
（二十）“自理行李”指不属于交运行李的由旅客自行照管的任何行李。
（二十一）“行李票”指客票中为旅客运输交运行李所填开的部分。
（二十二）“行李牌”指由承运人发给的仅作识别交运行李用的证件。行李牌共分二部分，拴挂联部分由承运人拴挂在交运行李上；领取联部分由承运人交给旅客，用以核对领取行李。
第二条 适用范围
（一）本规则适用于中国民航按照适用的运输规章、票价、费用和运输条件规定所办理的一切旅客、行李国际运输和有关的各项服务。
（二）中国民航办理上述国际运输，必须遵守中华人民共和国和运输过程中有关国家的法律、政府规章、命令和旅行条件的规定。
（三）根据本规则所签订的运输合同中，如果含有与有关法律、政府规章、命令或旅行条件不一致的任何条款，除不一致的条款外，运输合同中的其余条款，仍然有效。
（四）除免费运输规章、合同、票证另有规定外，本规则亦适用于免费运输。
（五）包机运输按照中国民航包机运输规章签订的包机合同的规定办理。
第三条 修改和使用
（一）中国民航有权不经通知，修改运输规章、票价、费用和运输条件。但是，这种修改不适用于修改前已经开始的运输。
（二）中国民航的工作人员、代理人或雇员都无权更改或违反适用的运输规章、票价、费用和运输条件的任何规定。
第二章 定座
第四条 一般规定
（一）旅客只有在定妥座位以后，才能凭该定妥座位的客票乘机；并只限在该客票已经定妥座位的有关乘机联指定的两个地点之间才适用于运输。没有定妥座位的客票，不能凭以乘机。
（二）旅客持没有定妥座位的客票或部分乘机联客票，要求定座，或持已经定妥座位的客票或部分乘机联客票，要求更改定座，都无权要求优先。
（三）对于非自愿改变航路的旅客，可以在情况许可的条件下，优先定座。
第五条 定座的效力
（一）定座只有在旅客按照中国民航规定的手续和购票时限内交付票款，并经中国民航填开客票将该定座列入客票有关乘机联内交给旅客以后，才能认为座位已经定妥和有效。
（二）在旅客按规定交付票款并取得定妥座位的客票以前，中国民航可以在任何时候取消定座，无须通知旅客。
（三）中国民航除按旅客已经定妥的航班和座位等级提供座位以外，不保证在飞机上提供旅客所要求的指定座位。
第六条 定座的使用和取消
（一）已经定妥座位的旅客，必须按照中国民航规定的时间，到达指定的机场或其他出发地点，如果中国民航没有规定时间，旅客应当在班机起飞前提早足够的时间到达指定的机场或其他出发地点，办理政府手续和乘机手续。
（二）旅客没有按照上述时间到达指定的机场或其他出发地点，或携带的旅行证件不符合规定，以致不能乘机，中国民航可以取消该旅客已经定妥的座位。
（三）旅客没有及时到达指定的机场或其他出发地点，中国民航将不因此推迟班机起飞。对旅客因未能乘机而受到的损失和支付的费用，中国民航不承担责任。
（四）旅客没有使用已经定妥的座位，中国民航可以取消该旅客所有已经定妥的续程和回程座位。
（五）旅客已经定妥的续程或回程座位，该旅客必须在续程或回程地点，在已经定妥座位的班机起飞时间至少７２小时以前，向中国民航办理准备继续旅行的座位再证实手续，否则中国民航可以取消该旅客续程或回程的全部座位。
但是，如果旅客到达续程或回程地点的时间与定妥座位的班机起飞时间之间不足７２小时，则无须办理座位再证实手续。
第七条 定座费用
（一）除按照中国民航规定的一般手续办理定座外，旅客要求中国民航办理与其定座或取消定座或旅行有关事项所产生的一切额外通讯费用，由旅客负担。
（二）旅客如果没有按照第六条第（一）款规定的时间到达指定的机场或其他出发地点，或携带的旅行证件不符合规定，以致未能使用已经定妥的座位，或没有在中国民航规定的时限以前取消定座而不使用已经定妥的座位，应当按照中国民航的规定，交付定座服务费用。
旅客如果由于航班延误、航班取消、班机不降落客票上列明的经停地点或中国民航未能提供已经定妥的座位或经医生证明因病不能旅行，以致未能使用已经定妥的座位，则可以不交付定座服务费用。
第三章 客票
第八条 一般规定
（一）客票是中国民航与旅客之间订立运输合同的凭证。
（二）中国民航只有在旅客按照规定的票价和付款方式付清了票款以后，才填开客票。
（三）客票为记名方式。除中国民航另有规定者外，每一旅客应填开一张客票。
（四）客票不得转让。转让的客票无效。但是，如果客票被他人使用或退款，中国民航对凭该客票原有权乘机或退款的人，不负任何责任。
（五）客票不得涂改，涂改的客票无效。
（六）中国民航不接受旅客自行更改任何部分的客票。
第九条 客票的有效期
（一）客票自旅行开始之日起，一年内有效。如果全部未使用，则从填开客票之日起，一年内有效。
（二）有效期的计算，从旅行开始或填开客票之日的次日零时起至有效满之日的次日零时为止。
（三）特种票价的客票有效期，按照中国民航规定的该客票适用票价的有效期计算。
（四）据以换开客票的旅费证，自填开之日起一年内有效。持有该旅费证的旅客只能在该旅费证的有效期内，换开客票。
（五）超过有效期的客票或旅费证不能使用。但是在规定期限以内，可以作为自愿退票办理退款。
第十条 客票的使用
（一）客票必须在客票有效期内，按照客票上列明的航路和座位等级用于从始发地点机场到达目的地点机场的运输，客票的每张乘机联只能按照已经定妥座位的航班和日期适用于该乘机联指定的航段。
（二）客票的乘机联必须按照客票所列明的航程，从始发地点开始，顺序使用。
（三）旅客办理乘机手续，必须交验有效客票，包括乘机航段的乘机联和全部未使用并保留在客票上的其他乘机联。由中国民航将其中乘机航段的乘机联撕下收回。
第十一条 中途分程
（一）旅客可以在客票有效期内，在政府规章和中国民航适用的运输规章、票价、费用和运输条件规定许可的情况下，要求在航班的任何经停地点中途分程。
（二）中途分程，必须事先取得中国民航同意，并列明在客票内。必要时，应当按照中国民航的规定，交付中途分程费。
第十二条 客票有效期的延长
（一）由于下列原因之一，造成旅客未能在客票有效期内旅行，其客票有效期将延长到中国民航能够按照该客票所列座位等级提供座位的第一个航班为止。
１．中国民航取消旅客已经定妥座位的航班；
２．中国民航取消航班经停地点中的旅客的始发地点、目的地点和中途分程地点；
３．中国民航未能合理地按照班期飞行；
４．中国民航造成旅客已经定妥座位的航班衔接措失；
５．中国民航更换座位等级；
６．中国民航未能提供事先定妥的座位。
（二）持正常票价客票或与正常票价客票有效期相同的特种票价客票的旅客，未能在客票有效期内开始旅行，是由于中国民航在该旅客要求定座时，未能提供该客票座位等级的航班座位，其客票有效期可以延长到中国民航能够按照该客票所列座位等级提供座位的第一个航班为止。但是延长期以不超过七天为限。此项规定，不适用于上述二种客票以外的其他客票。
（三）旅客开始旅行以后，经医生证明因病不能继续旅行时，其客票有效期可以按照下列规定，予以延长：
１．该客票可以延长到根据医生证明适宜旅行之日为止，或延长到该日以后中国民航能够按照该客票所列座位等级提供座位的第一个航班为止。
２．如果该客票系正常票价客票或与正常票价客票有效期相同的特种票价客票，而该客票未使用的乘机联包括一个或一个以上的中途分程地点时，该客票有效期延长的时间，以从医生证明适宜旅行之日起九十天为限，而对上述二种客票以外的其他客票，则以七天为限。
３．陪伴患病旅客同行的近亲属，其客票有效期可以与患病旅客的客票同样予以延长。
４．本款１、２、３项规定，不适用于经医生证明已经在客票有效期满之前适宜旅行的患病旅客所持的客票。
（四）旅客在旅途中死亡，陪伴其同行的近亲属的客票有效期，可以延长到办妥该旅客的死亡手续之日为止。但是从该旅客死亡之日起最多不得超过四十五天。
第十三条 客票遗失
（一）旅客遗失客票或不能交验有效客票，包括乘机航段的乘机联和全部其他未使用并保留在客票上的其他乘机联以及旅客联，只有在按照当时的票价规定另行购票以后，中国民航方予承运。
（二）旅客在遗失客票以后，如果能提供中国民航认为满意的证明，并填妥中国民航规定的补开客票申请书，声明同意赔偿由此可能造成中国民航的一切损失，中国民航可以按照规定手续补开客票，不另收费。
第四章 票价和航路
第十四条 票价的适用
（一）中国民航的票价只适用于从始发地点机场至目的地点机场之间的运输，不包括在机场地区内、机场与机场或机场与市区之间的地面运输。地面运输费用的收取办法或是否收取费用，按照中国民航的规定办理。
（二）适用票价指客票第一张乘机联所列明的开始运输之日的票价。此项票价应为中国民航公布的票价或按照中国民航规定的票价组成办法计算的票价。
（三）除中国民航另有规定者外，公布的票价的使用应当优先于按照中国民航规定的票价组成办法计算的同样座位等级、在同样两点之间，经同样航路的票价。
（四）如果两点之间没有公布的票价，应当按照中国民航规定的票价组成办法计算的票价办理。
（五）除中国民航另有规定外，国际航线与国内航线的航段联合组成的国际运输票价，应当按照国际航线航段的适用票价，与国内航线航段的适用票价，相加组成。
第十五条 航路
（一）除中国民航另有规定者外，任一方向的适用票价，只适用于该票价所适用的航路。
（二）如果同一票价可以适用于几条航路，旅客应当在客票填开以前指定航路。如果旅客没有指定，中国民航可以决定航路。
第十六条 票款的交付
（一）旅客没有付清应当交付的票款（包括各项费用和税款）或按照付款协议办妥付清票款手续，中国民航对于该旅客及其行李可以拒绝运输或拒绝续程运输。
（二）票价和各项费用应当按照中华人民共和国和有关国家政府规定以及中国民航可以接受的货币和付款方式交付。
（三）如果付款货币不是公布票价货币，应当按照中国民航确定适用的兑换比率将公布票价货币折算成付款货币，交付票价和各项费用。
（四）当收取的票款与适用票价和各项费用不符或计算有错误时，应当按照中国民航的规定，由旅客补付不足的票款或由中国民航退还多收的票款。
第五章 改变航路
第十七条 自愿改变航路
（一）根据旅客要求，改变客票（包括客票的乘机联、旅费证的换取服务联以及预付票款通知，以下在本章统称客票）的未使用部分列明的航路（不包括始发地点）、目的地点、承运人、座位等级、航班或有效期，称为自愿改变航路。
（二）中国民航只有在下列情况下，才接受办理自愿改变航路：
１．中国民航是客票“出票日期及地点”栏内盖业务用章的填开客票的出票承运人；
２．中国民航是在客票未使用部分列明的航段中自开始改变的地点起第一个续程航段指定的承运人；
３．中国民航是客票“原出票日期及地点”栏内列明的原出票承运人；
４．在客票未使用部分列明的航路中，从开始改变的地点起第一个续程航段没有指定的承运人；
５．中国民航已经得到第一个续程航段指定的承运人或填开客票的出票承运人书面或电报的签转；
６．在客票未使用部分列明的航路中，有任何一个或几个航段指定的承运人是填开客票的出票承运人时，如果在旅客要求办理改变航路或航路开始改变的地点，该出票承运人设有自己的办事机构或其授权签转的总代理，中国民航已经得到上述任一地点的该出票承运人的办事机构或其授权签转的总代理书面或电报的签转。
（三）对于根据预付票款通知填开的客票，中国民航只接受填开该预付票款通知的承运人的签转。
（四）旅客要求改变航路，必须在旅客到达客票列明的目的地点以前提出，否则中国民航不予办理。
（五）改变以后的航路，应当适用原客票第一张乘机联列明的运输开始之日所适用的票价和各项费用。
（六）旅客开始旅行以后，单程客票已经使用的航段，在改变航路中不得再作为构成来回程、环程或缺口程客票的组成部分。来回程、环程或缺口程客票的折扣，只适用于从航路开始改变的地点起所构成的各该种类的客票。
（七）改变航路以后，应付的票价和各项费用与旅客已付的票价和各项费用的差额，应当由旅客向中国民航补付短少的差额或由中国民航向旅客或原出票人退还多余的差额。
（八）改变航路以后填开的新客票的有效期与原客票所适用的有效期相同，从原客票第一张乘机联列明的运输开始之次日零时起计算。
第十八条 非自愿改变航路
（一）由于中国民航取消旅客已经定妥座位的航班，或取消航班在旅客的目的地点或中途分程地点经停，或未能合理地按照班期飞行，或未能提供事先定妥的座位，造成旅客改变航路，称为非自愿改变航路。
（二）对于非自愿改变航路，中国民航应适当地照顾旅客的合理需要，采取下列办法，尽快为旅客安排续程运输或办理退款：
１．安排第一个能够定妥座位的中国民航的航班或签转给其他承运人的航班运输；
２．改变原客票列明的航路，安排中国民航的航班或签转给其他承运人的航班运输或利用地面交通工具运输，将旅客运达目的地点或中途分程地点；
３．按照第三十七条非自愿退票规定，办理退款。
按照本款第２项改变航路以后的票价、逾重行李费和其他服务费用，如果高于该客票未使用部分或有关航段的退款数额，中国民航将不向旅客补收短少的差额；如果低于该客票未使用部分或有关航段的退款数额，中国民航将把多余的差额，退还给旅客。
（三）对于已经定妥中国民航续程航班座位的旅客，如果由于交运承运人未能按照班期时刻飞行而造成的航班衔接错失，应当由交运承运人负责安排旅客续程运输，中国民航不承担责任。
第六章 载运限制
第十九条 拒绝运输
中国民航根据自己合理的判断，认为有下列情形之一时，可以决定对任何旅客拒绝运输或拒绝续程运输（包括要求中途下机）或取消已经定妥的座位：
（一）为了保证安全；
（二）为了遵守中华人民共和国和运输过程中有关国家的法律、政府规章和命令；
（三）旅客因其行为、年龄、精神或健康情况，需要中国民航给予特殊照顾，或对其他旅客会造成不舒适或反感，或对其本人或其他旅客或财物可能造成任何危害或危险；
（四）旅客不遵守中国民航的规定，或不听从中国民航工作人员的安排和劝导。
第二十条 不予载运
当飞机载重量或座位不足时，中国民航有权根据自己合理的判断，决定不予载运的任何旅客、行李或其他物品。
第二十一条 有条件载运
无成人陪伴儿童、病残旅客、孕妇、盲人、聋人或犯人等特殊旅客，只有在符合中国民航规定的运输条件下，中国民航方予载运。
第二十二条 载运限制的补偿
（一）根据第十九条规定被拒绝运输或拒绝续程运输（包括要求中途下机）或取消已经定妥座位的任何旅客，中国民航给予该旅客的补偿，只限于按照第三十七条非自愿退票规定办理退款。属于第十九条第（四）款的原因办理的退款，应当扣除规定的服务费用。
（二）根据第二十条不予载运的任何旅客，中国民航将设法安排第一个能够定妥座位的航班或签转给其他承运人的航班运输，或按照第十八条第（二）款的２、３两项规定办理。
第七章 班期时刻和航班变更
第二十三条 班期时刻
（一）中国民航对于承运的旅客和行李，应尽可能按照公布的班期时刻进行运输。但是在客票上列明的和班期时刻表或其他文件公布的班期时刻，并不构成运输合同的一部分，中国民航也不保证执行。
（二）中国民航可以不经事先通知改变班期时刻，改变或取消客票上列明的和班期时刻表或其他文件公布的经停地点或更换原定航班的机型。
（三）中国民航不承担保证航班衔接的责任。
（四）对于班期时刻表或其他文件公布的班期时刻的疏漏和错误，以及中国民航的代理人或雇员对飞机的起飞、到达时间或航班情况所作的任何说明，中国民航不承担责任。
第二十四条 航班变更
（一）由于下列原因，中国民航可以不经事先通知，取消、中断、改变、延期或推迟航班飞行：
１．为了遵守中华人民共和国或运输过程中有关国家的法律、政府规章和命令；
２．为了保证飞行安全；
３．由于中国民航无法控制或不能预见的原因。
（二）如果发生本条第（一）款所述的情况，中国民航除按照第十八条第（二）款的规定办理外，不承担其他责任。
第八章 行李
第二十五条 一般规定
（一）中国民航承运的行李只限于符合第一条第（十八）款定义范围内的物品。
（二）交运行李应当由旅客交中国民航计重或计件，将件数、重量填入客票及行李票，并拴挂行李牌，在运输期间由中国民航照管。
（三）自理行李应当由旅客交中国民航计重或计件，将件数、重量填入客票及行李票，并拴挂自理行李牌，在运输期间由旅客自行照管。
免费携带物品不需计重或计件，但应交中国民航拴挂免费携带物品牌，在运输期间由旅客自行照管。
（四）下列物品不得作为行李运输：
１．危险物品包括（但不限于）可燃液体，压缩气体，腐蚀液体，易燃液体和固体，毒品，氧化剂，可聚合物质，磁性物质，放射性物质，有害或有刺激性物质以及可能损坏飞机结构或具有不适宜运输的内在特性又未经中国民航同意给予特别安排运输的物品。
２．火器、刀剑和其他类似物品（按照第二十九条第（八）款规定办理的除外）。
３．动物（按照第三十一条第（一）款或第（二）款规定办理的除外）。
４．中华人民共和国和运输过程中有关国家法律、政府规章和命令规定禁止出境、入境或过境的物品。
５．中国民航认为包装、重量、体积或性质不适宜运输的物品。
（五）中国民航在收运以前或运输期间，如果发现行李中装有按照本条第（一）款规定不属于行李范围以内的或本条第（四）款规定不得作为行李运输的任何物品，可以拒绝运输或拒绝续程运输（包括中途停运）或作其他必要的处理。
第二十六条 行李的检查
（一）中国民航为了运输安全或其他原因认为必要时，可以在旅客在场或不在场的情况下，对旅客的行李（包托免费携带物品）开启包装，进行检查。如果旅客不接受检查，中国民航对该行李可以拒绝运输。
（二）中国民航为了运输安全或其他原因认为必要时，可以对旅客进行技术检查或人身检查。如果旅客不接受检查或搜查，中国民航对该旅客可以拒绝运输。
第二十七条 免费行李
（一）计重免费行李额
每一旅客的交运行李和自理行李的免费运输限额，除中国民航另有规定者外，按下列规定办理：
１．按照成人票价购买一等客票的旅客，可以有３０公斤的免费行李额。
２．按照成人票价购买经济／旅游客票的旅客，可以有２０公斤的免费行李额。
３．按照成人票价百分之五十购买一等或经济／旅游客票的儿童或婴儿，可以有与按照成人票价购买各该票价级别客票相同的免费行李额和本条第（六）款规定的免费携带物品。
４．按照成人票价百分之十购买一等或经济／旅游客票的婴儿，没有免费行李额。
（二）计件免费行李额
每一旅客的交运行李和自理行李的免费运输限额，除中国民航另有规定者外，按下列规定办理：
１．按照成人票价购买一等客票或经济／旅游客票的旅客，可以免费交运二件行李，每件行李的体积和重量限额，按照中国民航的规定办理。
２．按照成人票价购买一等客票或经济／旅游客票的旅客，除可以按照本款第１项规定的免费行李额以外，还可以免费携带一件或几件自理行李，其体积的共计限额，按照中国民航的规定办理。
３．按照成人票价的百分之五十购买一等客票或经济／旅游客票的儿童或婴儿，可以有与按照成人票价购买各该票价级别客票相同的免费行李额和本第第（六）款规定的免费携带物品。
４．按照成人票价百分之十购买一等客票或经济／旅游客票的婴儿，不得免费交运行李，但是可以免费携带一件或几件自理行李，其体积的共计限额，按照中国民航的规定办理。此外，还可以免费携带一件可以折叠的婴儿坐车。
（三）计重或计件免费行李额的适用范围，按照中国民航的规定办理。
（四）购买部分航段一等客票和部分航段经济客票的旅客，其免费行李额按照各该航段票价级别规定的免费行李额分别计算。
交付一等票价的旅客，乘坐经济座位时，其免费行李额应当按照本条有关一等客票的规定办理。
（五）搭乘同一飞机前往同一目的地点或中途分程地点的二个或二个以上的同行旅客或团体旅客，如果在同一时间、同一地点办理行李交运手续，经旅客要求，其免费行李额（不论计重或计件）可以合并计算。
（六）除本条第（一）款和第（二）款规定的免费行李额以外，每一旅客还可以免费携带下列物品，由旅客自行照管：
１．一个女用手提包；
２．一件大衣或雨衣，或一条旅行用毛毯；
３．一把伞或一根手杖；
４．一架小型照相机；
５．一副小型望远镜；
６．供飞行途中阅读的合理数量的读物；
７．供飞行途中婴儿需用的食物；
８．一个婴儿摇蓝；
９．旅客赖以行动的可以折叠的轮坐椅，或一对拐杖、撑架、或假肢。
除上述规定可以免费携带的物品以外，其他物品如旅行包、公事皮包、打字机、手提收音机、妇女整容盒、帽盒、大型照相机、书籍（不是供飞行途中阅读的）等，都不能作为免费携带物品，应当与交运行李和自理行李一并计重或计件。
（七）按照第十四条第（五）款组成的国际运输中的国内航线的航段，除中国民航另有规定外，其免费行李额只能按照本条第（一）款计重免费行李额的规定办理。
（八）旅客自愿改变航路以后的免费行李额，按照改变航路以后客票票价级别的规定办理，旅客非自愿改变航路以后的免费行李额，按照原客票票价级别的规定办理。
第二十八条 逾重行李
（一）旅客的交运行李和自理行李，超过计重或计件免费行李额的部分，称为逾重行李。
逾重行李，只有在旅客按照规定的付款方式付清运费以后，中国民航才填开逾重行李票，予以承运。
（二）逾重行李运输的费率和运费计算办法如下：
１．超过计重免费行李额的逾重行李，每公斤的费率按照填开逾重行李票之日所适用的，以当地货币公布的直达单程成人正常一等票价的百分之一计算。如果没有公布的正常一等票价，则按照公布的直达单程成人正常经济票价的百分之一计算。
２．超过计件免费行李额的逾重行李，应当按照填开逾重行李票之日所适用的费率收取逾重行李费。
３．逾重行李费总数的尾数取整，按照中国民航的规定办理。
（三）逾重行李费的收取，根据旅客要求可以收取从始发地点经中途分程地点到最后目的地点全航程的费用（不论该行李是否直接交运至最后目的地点），也可以收取从始发地点到中途分程地点的费用。对于收取全航程费用的逾重行李或收取到中途分程地点费用的逾重行李，旅客在中途分程地点续程到另一中途分程地点或最后目的地点时，增加行李或重新交运行李，都必须另行加收或重新收取逾重行李费并填开逾重行李票。
第二十九条 行李的收运
（一）旅客交运行李，必须凭有效的客票及行李票。
（二）中国民航将旅客交运行李的件数和重量以及自理行李的重量填入客票及行李票的有关部分以后，应即认为已经填开行李票。中国民航对每件交运行李发给旅客的行李牌领取联，只作为辩认行李的凭证。
（三）旅客必须在中国民航指定的地点和时间内办理行李交运手续。
（四）中国民航不办理超过下列地点的交运行李：
１．客票上列明的目的地点；
２．第一个中途分程地点；
３．转运给与中国民航没有联程运输协议或行李运输规定不同的其他承运人运输的续程航班衔接地点；
４．已经定妥座位的地点；
５．需要从到达机场转至另一个机场起飞的航班衔接地点；
６．旅客需要提取全部或部分行李的地点；
７．逾重行李费已经付清的地点。
（五）计算重费行李额的行李每件的体积超过４０×６０×１００厘米或重量超过５０公斤，计件免费行李额的行李每件三边之和超过２０３厘米或重量超过３２公斤，除经中国民航事先同意者外不能作为行李运输。
（六）交运行李必须封装完整，锁扣完善，捆扎牢固，并能承受一定的压力，可以保证在正常的操作条件下安全运输。
（七）下列物品不能作为交运行李运输：
１．易碎物品；
２．易腐物品；
３．货币、珠宝、贵重金属、金银制品、可流通票证、有价证券和其他贵重物品；
４．公务文件，护照和其他旅行证件；
５．商业样品。
（八）经中国民航特别准许作为行李运输的火器、刀剑（包括在体育运动中使用的火器、刀剑），应当将火器内的子弹取出，火器、子弹和刀剑都必须有适用的包装，按照交运行李办理，并只能装在货舱内运输。
（九）中国民航必要时，可以拒绝收运超过免费行李额的行李。对于已经收运的行李，应当与旅客同机运出。如果飞机载重量不足，中国民航可以将交运行李改在续后航班飞机载重量许可情况下运出。
第三十条 客舱物品的限制
（一）客舱物品指旅客可以带进客舱自行照管的自理行李和免费携带物品。
（二）客舱物品以不影响运输安全、客舱秩序和旅客舒适为限，具体品名和运输条件，由中国民航规定。
第三十一条 小动物、导盲犬、助听犬、外交信袋、易碎物品和贵重物品
（一）小动物是指家庭驯养的狗、猫或其他小动物。野生动物和具有形体怪异或易于伤人等特性的动物如蛇等，不属于小动物范围，不能作为行李运输。
旅客携带小动物，应当按照下列规定办理：
１．旅客必须在定座时提出。并经中国民航和有关连续承运人的同意。
２．旅客应当在乘机之日按照中国民航指定的时间，将小动物自运机场办理交运手续。
３．必须具备中华人民共和国和运输过程中有关国家运输小动物出境、入境和过境的必要证件。
４．必须装在适合小动物特性的坚固容器内。容器要求能防止小动物破坏、逃逸和伸出容器外损害旅客、行李或货物，并能防止粪便渗溢污染飞机设备和其他物品。
５．小动物及其容器和食物，不得计算在免费行李额内，应当按照逾期行李交付运费。
６．除经中国民航特别同意者外，小动物不能放在客舱内运输，只能装在货舱内运输。
７．由于运输过程中有关国家拒绝入或过境或是在正常运输条件下，小动物未能按时运到、受伤、患病、逃逸或死亡，中国民航不承担责任。
（二）导盲犬或助听犬
导盲犬或助听犬是指经过专门训练能够为盲人导盲或为聋人助听，而该盲人或聋人旅客在旅途中需要依靠它帮助的狗。
盲人或聋人旅客携带导盲犬或助听犬，应当按照下列规定办理：
１．经中国民航同意携带的导盲犬或助听犬，可以免费运输而不计算在免费行李额内，由盲人或聋人旅客带进客舱或装在货舱内运输。
２．导盲犬或助听犬带进客舱运输，必须在上机前戴上口套和系上牵引绳索，并不得占用座位和任意跑动。如果装在货舱内运输，必须按照本条第（一）款第４项规定，装在适合其特性的坚固容器内。
３．在长距离中途不着陆飞行航班或在某种机型的飞机上，不适宜运输导盲犬或助听犬时，中国民航可以拒绝运输。
４．其余运输条件，按照本条第（一）款第１、３、７项规定办理。
（三）外交信袋
１．外交信袋应当由外交信使随身携带，自行照管。根据外交信使的要求，中国民航也可以按照交运行李办理，但只承担一般交运行李的责任。
２．外交信使携带的外交信袋和行李，可以合并计重或计件，超过免费行李额部分，按照逾期行李的规定办理。
３．外交信袋运输需要占用座位时，必须在定座时提出，并经中国民航和有关连续承运人同意。
４．外交信袋占用每一座位的重量限额不得超过７５公斤，每件体积和重量的限制与行李同。占用座位的外交信袋没有免费行李额，运费按下列两种办法计算，取其较高者：
（１）根据占用座位的外交信袋实际重量，按照逾重行李费率计算的运费；
（２）根据占用座位的外交信袋占用的座位数，按照运输起讫地点之间，与该外交信使所持客票票价级别相同的票价计算的运费。
（四）易碎物品和贵重物品
旅客自己照管的易碎物品和贵重物品，除按照本章有关规定办理运输外，如果需要占用座位，应当按照本条第（三）款第３、４项规定办理。
第三十二条 行李的声明价值
（一）旅客交运行李每公斤价值超过二百五十法国金法郎或其他等值货币（约折合二十美元），或自理行李（包括免费携带物品）价值超过五千法国金法郎或其他等值货币（约折合四百美元），可以办理声明价值。
（二）行李的声明价值，中国民航应当按照旅客声明的价值中超过本条第（一）款规定限额部分的价值的千分之五，收取声明价值附加费。
（三）声明价值附加费应当在始发地点交付，适用于从始发地点至目的地点的全航程。但是不适用于全航程中不是由中国民航承运的，以及与中国民航没有行李声明价值协议的承运人承运的航段。
（四）旅客在中途分程地点声明的价值，高于在始发地点声明的价值时，应当在该中途分程地点补交增加部分的声明价值附加费。
（五）旅客携带的小动物不能办理声明价值。
（六）每一旅客行李的声明价值超过人民币八千元或其他等值货币时，中国民航不接受运输。
第三十三条 行李的交付
（一）旅客必须在行李运到在客票及行李票上列明的交运行李目的地点以后，立即领取。
（二）旅客领取行李时，必须交验客票及行李票，交回行李牌领取联，并付清按照中国民航规定应当交付的费用。
（三）中国民航只凭交验的客票及行李票和交回的行李牌领取联交付行李，对于领取行李人是否确系旅客本人以及由此造成的一切损坏、遗失和费用，不承担责任。
（四）中国民航只在客票及行李票上列明的交运行李目的地点交付行李。如果旅客要求在始发地点或中途经停地点领取行李，除当地政府规定或时间和情况不许可外，中国民航可以办理，但是旅客对该行李已经交付的运输费用概不退还。
（五）如果旅客不能交验客票及行李票和交回行李牌领取联，要求领取行李时，只有在旅客提供中国民航认为满意的证明，必要时还要填妥中国民航规定的申请书，声明同意赔偿由此可能造成中国民航的一切损失以后，中国民航才能交付行李。
（六）旅客在领取行李当时，如果没有书面提出异议，应即认为行李已经按照运输合同完好交付。
第三十四条 逾重行李费和声明价值附加费的补收和退还
（一）旅客改变航路或取消运输，造成逾重行李费和声明价值附加费的补收或退还，应当参照第九章关于票款的补收或退还的有关规定办理。但是已经从始发地点开始运输以后的行李的声明价值附加费，不予退还。
（二）由于中国民航的原因，造成逾重行李费和声明价值附加费的退还，在始发地点，退还全部逾重行李费和声明价值附加费；在中途经停地点，退还未运输部分的逾重行李费，不退还声明价值附加费。
第九章 退票
第三十五条 一般规定
（一）由于中国民航未能按照运输合同提供运输或由于旅客本人原因未能按照运输合同完成旅行，旅客未使用的客票（或旅费证，本条以下统称客票）或客票的未使用部分，可以按照本章和中国民航运输规章的有关规定办理退票。
（二）中国民航办理退票的票款，只退给客票上列明姓名的旅客或交付该客票票款的付款人。
（三）如果客票上列有退票限制条件，中国民航只将票款按照列明的退票限制条件退给付款人或其指定人。
（四）旅客应凭客票未使用的全部乘机联和旅客联（或旅费证的全部换取服务联和旅客联），方能办理退票。旅客持没有旅客联的散页乘机联（或旅费证的散页换取服务联），不能退票。
（五）中国民航将票款退给本条第（二）款和第（三）款规定的人以后，即解除中国民航的退票责任，其他任何人无权要求中国民航办理退票。
（六）旅客申请退票不得迟于客票有效期满后三十天以内提出，否则中国民航可以拒绝办理。
（七）对于已经提供给中国民航或一个国家的政府机构作为准备离境证明的客票，不能退票。如果该旅客已经得到该政府机构批准同意其居留或将改乘其他承运人航班或其他交通工具离境，并能提供中国民航认为满意的证明时，才能退票。
第三十六条 退票手续
（一）退票手续由中国民航直接办理。中国民航的代理人只有在中国民航规定的条件下，才能办理退票。
（二）退票只限在原购票地点的中国民航办事处办理。但是在运输不正常的情况下，根据旅客要求，经中国民航同意，也可以在其他地点的中国民航办事处办理。
（三）旅客要求退票，应当填妥中国民航规定的退票申请书。如果要求退票人不是该客票上列明姓名的旅客，还必须提出确系该客票的付款人或代理人的足够证明，经中国民航同意后，才能办理。
（四）办理退票，必须符合原购票地点国家和退票地点国家的法律、政府规章和命令的规定。中国民航可以决定退还票款的货币是收取原票款的货币，或与原收取票款等值的人民币、原购票地点国家货币或退票地点国家货币。
第三十七条 非自愿退票
（一）由于下列原因，以致旅客未能按照运输合同完成运输所造成的退票，称为非自愿退票：
１．航班取消；
２．航班延期或延误；
３．班机不降落客票上列明的经停地点；
４．中国民航未能提供已经定妥的座位；
５．中国民航改变已付票价的座位等级或机型；
６．中国民航造成旅客已经定妥座位的航班衔接错失；
７．中国民航根据第十九条、第二十条、第二十五条第（五）款和第二十六条第（一）款或第（二）款规定，拒绝运输。
（二）非自愿退票应退的票款，按照下列规定办理：
１．客票全部未使用，退还全部已付票款；
２．客票已经部分使用，从全部票款中扣除已经使用航段的票价余额，与未使用航段的票价比较，以其较高者退还旅客，但是所退票款，不得超过原票款的总数。
３．中国民航要求已经定妥一等座位的旅客改乘经济座位时，退还改乘经济座位航段票价与一等座位航段票价的差额。
第三十八条 自愿退票
（一）凡不属于第三十七条第（一）款非自愿退票范围内的退票称为自愿退票。
（二）自愿退票应退的票款按照下列规定办理：
１．客票全部没有使用，从全部票款中扣除按照中国民航规定应当交付的费用，退还余额；
２．客票已经部分使用，从全部票款中扣除已经使用航段的票价和按照中国民航规定应当交付的费用以后，如果还有余额，则与未使用航段的票价比较，以其较低者退还旅客，如果已无余额，则不能退款。
第三十九条 遗失票证
（一）旅客遗失票证（包括客票和旅费证）要求退款，中国民航可以根据情况，按照规定手续分别退还票款或不予办理。
（二）旅客遗失票证要求退款，必须在该遗失票证有效期满后三十天以内，并在该遗失票证还没有发现被任何人使用或退票以前提出。
（三）旅客遗失票证要求退款，必需提出中国民航认为满意的证明，并填妥中国民航规定的退还票款申请书，声明同意赔偿由地造成中国民航的一切损失，包括已经或今后被别人冒用或冒退以及必要的诉讼费用等任何损失，经中国民航同意后，才能办理。
（四）遗失票证的退款，除按照第三十八条第（二）款的规定办理外，还应当扣除中国民航由此而支付的其他一切费用。
第十章 客运服务
第四十条 地面服务
（一）中国民航不负责为旅客提供机场地区内，或机场与机场，或机场与市区之间的地面运输。对于此项地面运输提供者的行为或疏忽，或中国民航代理人为旅客取得此项地面运输给予的任何帮助，中国民航不承担责任。
（二）当中国民航为旅客安排上述地面运输时，可以规定收费或免费提供。旅客不利用上述付费的地面运输，已付费用不予退还。
（三）根据旅客要求，中国民航可以为旅客代定旅馆，但是并不保证定到。旅客应当交付中国民航办理代定旅馆所支付的一切费用。
第四十一条 机上服务
旅客在飞行途中，中国民航在飞机上按规定免费供应膳食和饮料。旅客要求提供超过规定的其他服务供应，中国民航可以收取一定的费用。
第四十二条 过境服务
（一）过境旅客的地面膳宿费用，不包括在票价内，除中国民航另有规定外，应当由旅客自己负担。
（二）在联程航班的衔接地点旅客过夜膳宿费用负担办法，按照中国民航的规定办理。
第四十三条 其他服务
（一）根据旅客要求，中国民航可以为旅客联系或安排游览、膳宿或地面运输。
（二）中国民航办理本条第（一）款的服务，只是作为旅客代理人的行为，不论旅客使用或拒绝使用，对于由此产生的一切费用和造成任何性质的损失，应当由旅客负责。
第十一章 行政手续
第四十四条 一般规定
（一）旅客必须遵守中华人民共和国和运输过程中有关国家的法律、政府规章、命令、要求和旅行条件的各项规定。
（二）中国民航的工作人员、代理人或雇员为了协助旅客遵守本条第（一）款的有关规定所提供的任何帮助，不论是口头的、书面的或其他形式的帮助，由此造成的任何后果，中国民航不承担责任。
（三）中国民航根据其对中华人民共和国和运输过程中有关国家的法律、政府规章、命令、要求或旅行条件规定的理解，可以决定是否拒绝运输而不承担任何责任。
（四）所有政府有关当局规定应向旅客收取的税款和有关费用，中国民航将在公布的票价和其他费用以外，向旅客另行收取。
第四十五条 旅行证件
（一）旅客必需具备中华人民共和国和运输过程中有关国家规定的出境、入境、过境的健康和其他旅行证件。
（二）中国民航对于不具备本条第（一）款规定的证件或所持证件不完全的任何旅客，可以拒绝运输。
（三）对于旅客由于没有遵守第四十四条第（一）款规定，或不具备本条第（一）款规定的证件或所持证件不完全而受到的损失和支付的费用，中国民航不承担责任。对于由此使中国民航受到的一切损失和支付的费用，包括（但不限于）罚金，旅客应当负责赔偿。
（四）中国民航遵照中华人民共和国和运输过程中有关国家政府的命令，将没有被准许进入过境或目的地点国家的旅客运回始发地点或其他地点时，该旅客应当向中国民航交付运回始发地点或其他地点适用的票款和其他款项。
第四十六条 海关检查
（一）海关或政府其他机构需要检查旅客的交运行李或自理行李时，旅客必须到场接受检查。
（二）中国民航对于旅客是否遵照规定到场接受检查，不承担责任。由于旅客没有遵照规定到场接受检查，使该旅客或中国民航受到损失，应当参照第四十五条第（三）款的规定办理。
第十二章 运输责任
第四十七条 连续承运人
（一）根据一本客票或连续客票由几个连续承运人共同承担的运输，应视为是一个单一运输。
（二）由连续承运人共同承担的运输中，中国民航承担运输的航段，适用本规则。
第四十八条 责任的限额
（一）符合华沙公约规定的国际运输，中国民航对每一旅客所负的责任以十二万五千法国金法郎或其他等值货币（约折合一万美元）为限。
（二）符合一九五五年在海牙修改的华沙公约规定的国际运输，中国民航对每一旅客所负的责任以二十五万法国金法郎或其他等值货币（约折合二万美元）为限。
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[摘要]我国开征房产税的前提是财政民主、财政透明，在当前不规范的财政体制下，以解决地方政府财政危机的理由并不能正当化房产税的征收，规避立法程序以旧瓶装新酒的方式征收房产税行不通，如果贸然大规模开征房产税，必然面临房产税的合理性、合法性和可操作性的疑问，将损害政府的合法性。我国地方政府摆脱财政困境，其出路在于大规模精减公务人员，重构分税与财政转移支付制度，确立政府与市场的边界，摆脱“生产建设型”政府的路径依赖，建立公共财政体制，实现财政民主化。
[关键词] 房产税 宪政 税收法定
[作者简介]高军（1972—），男，江苏淮安人，法学博士，江苏理工学院副教授，江苏华东律师事务所兼职律师。
近日，《经济日报》发表财政部部长谢旭人文章，称有关方面正在研究逐步在全国推行房产税。同期，财政部财政科学研究所所长贾康表示，“扩大房产税试点范围的改革方向已被锁定”并表示在未来的新一轮财税改革中，房产税是一个无法回避的方向。[1]从种种迹向看，在全国范围内征收房产税目前已呈箭在弦上之势。但是，正如美国最高法院约翰•马歇尔大法官所言，“征税的权力是事关毁灭的权力”，事实上国家征税所造成的财产减少，无论在规模还是在数量上都是任何私人犯罪（如盗窃、抢劫）所望其项背的。[2]涉税无小事，征收之前必须明确为什么要征房产税?虽然在这个问题上有关方面一直遮遮掩掩甚至讳莫如深，打压房价之说虽然冠冕堂皇，但在多次采取“史上最严厉的调控手段”均未奏效的情况下这个理由无疑显得较为苍白。显然，伴随后土地财政时期的到来，为地方政府提供稳定的财源是房产税的主要目的。 但是开征房产税的初衷固然好——土地是有限的资源，靠卖地的土地财政是杀鸡取卵、不可持续的财政，开征房产税可以破解地方政府土地财政困境，保证地方政府获得稳定的财源。不过到目前为止，所有给出的理由均是站在征税者的立场上考虑的，并没有考虑到纳税人的感受。毕竟房产税一旦开征是需要广大纳税人来负担的，而站在纳税人的立场，征收房产税则“兹事体大”，它直接侵犯的是纳税人受宪法保护的财产权，甚至可能直接威胁到普通纳税人的生存权。因此，在决定开征之前，必须厘清房产税的合理性、合法性等诸多问题。
一、开征房产税缘由之正当性质疑
税不仅仅是一个经济问题，更体现了政治和政府道德，国家不能以征税本身为目的，“当征税的目的不是为了保卫国家和增进国家福利时，征税就变成了盗窃。”[3]作为一项基本的常识，在现代民主法治社会，税存在的惟一理由就是作为政府提供公共物品和公共服务的对价而存在。“租税倘非出于公共福利需要者，即不得征收，如果征收，则不能认为是正当的租税”，[4]因此，国家征税权的正当性在于，纳税人期待税仅被用着提供公共服务或经纳税人同意的转移支付，唯如此，政府的权力才能被限制到合适的领域，这是有关税收的宪政逻辑。[5]而Alan Lewis则更是直接将“你付出了什么”和“你得到了什么”之间的联系称为“财政关系”。[6]
在现代民主法治社会，国家财政不同于一般追求赢利为目的的私人经济，它是一种以公益为价值取向的公共财政，奉行量出为入的原则，即依据公共事务决定征税事项。国家征税不能以取得超额收入为目的，其首要目的在于利用财政手段来达成维护国家独立与安定，促进国民生活的安宁幸福。因此，宪政的财政逻辑是：政府必须首先根据公共服务的内容来确定财政支出的方向和总量，然后在此基础上确定财政收入的总量，并进一步确定所需征收的税收总量，如果当年税收超额完成，那么第二年必须在此基础上进行减税。唯有如此，才能有效地降低一个社会的宏观税负，减轻公民的负担。而如果由政府来决定征税，对食税者来说，必然是收的税越多越好，“在政府的所有权力中，征税权是最容易滥用的权力”,[7]在缺乏有效的制度性约束的条件下，政府税制设计、税的征收过程中必然会倾向于实现税收的最大化，“开头微不足道，但是，如果不小心在意，税率就会很快翻倍，而且最终会到达没有人可以预见的地步，这合乎事物的本性。”[8]如果纳税人不能在宪政的框架内决定征税与用税事宜，最终不堪忍受苛捐杂税的结果唯有奋起搏命一途，“太阳底下无新鲜事”，历史上几乎所有的起义、革命，从根本上来说都是纳税人反叛。
笔者认为，在决定开征房产税来解决地方政府财政困境之前，必须搞清楚的是：地方政府为什么会缺钱？目前地方政府财政收支总体情况如何？我国财政整体状况如何？财政收入与支出的总额分别是多少？财政支出项目是否必要与合理？地方政府缺钱是否必须通过征税来解决？在现有的财政规模下能否通过其他途径来解决？以下疑问应当是合理的：“2010年我国7万多亿元的税收，11万多亿元的非税收入，加起来近19万亿元的政府收入”，[9]约占同年GDP的一半。如此庞大的财政收入为什么还不够用？我国社会公共事务需要投入的财政总额到底是多少？其中，中央与地方事务需要投入的财政又分别是多少？但遗憾的是，长期以来政府并没有公布相关的准确数据，甚至各级人大代表在表决政府预算时亦不能明悉相关数据，这难免让人困惑：既然不知道需要支出多少财政，又谈何开征新税呢？
事实上，“没有任何东西比规定国民应缴纳若干财产、应保留若干财产更需要智慧与谨慎”，[10]国家征税必须培养税源并衡量人民的纳税能力，不得侵及纳税人最低生存权，如果政府征税过多，不但不能成为纳税人自由与财产的保障，甚至极有可能走向反面。事实上，目前，我国纳税人负担已经非常沉重，姑且不论福布斯纳税人痛苦指数排名上我国连年居于前列，我们都生活在这个社会，只需根据我们每个人的切身体验，应完全可以感知到这一点。人们完全有理由发出这样疑问：既然地方财政困难，为什么吃财政饭的公务员和事业单位人员数量越来越膨胀？为什么还存在着数额庞大的“三公消费”？解决财政困境为什么只想到了加税而不从精减人员和杜绝“三公消费”入手？
二、开征房产税途径之正当性质疑
税法本质上是侵权法，税收直接威胁到公民的宪法财产权，因此必须严格限制政府征税的权力，“如果行政者有决定国家征税的权力，而不是限于表示同意而已的话，自由就不存在了。因为这样行政权力就在立法最重要的关键上成为立法性质的权力了。”[11]税收法定与罪刑法定是宪政的两项基本原则，在自由民主法治社会中是保障公民财产自由与人身自由之武器。
我国宪法第56条规定，“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。虽然对此处的“法律”应解释为狭义的全国人大、人大常委会制订的法律，还是广义的法律尚缺乏权威的解释，但根据宪政的一般原理，依合宪解释应理解为狭义的法律，更何况《立法法》第8条明确规定了“下列事项只能制定法律：（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。我国税收法定原则是通过《税收征收管理法》确定的，该法第3条第1款规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行”，但该款同时还规定了“法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行”。另外，《立法法》第9条也规定了“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。不过，为防止被授权机关滥用权力，《立法法》第10条规定了，“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”因此，根据以上宪法与法律的规定，开征房产税难以绕过立法环节。
事实上，当前热议的房产税其最初的名称是物业税。长期以来，在中国房地产领域，与房地产有关的税收包括城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、印花税、营业税和所得税，此外还有各种名目的收费，其繁杂程度举世无双。十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。也就是说，房产税最初的定位是物业税，其初衷是为了规范房地产领域的税费体系，即把开发环节和流通环节的税向持有环节转移，是一个税收转移的问题。但物业税的征收需要经过全国人大的立法程序，通过人大立法开征新税并非易事，因此有关部门就想起了长期被搁置的房产税， 意图通过旧瓶装新酒的方式将物业税穿上房产税的马甲而横空祭出，其隐含的逻辑是：虽然《房产税暂行条例》第5条中明确规定了 “个人所有非营业用的房产”免纳房产税，但这里用的是“免纳”一词，似乎本该征收的，未征收是立法机关的一种“恩赐”，现在随着形势的变化，决定开始征收是名正言顺的。不过，由于这部《条例》颁行已26年，其制订所依据的《税收征收管理暂行条例》早已废止，其存在的合理性与合法性均存在疑问。为绕开立法环节，2012年1月17日国务院在其颁发的《关于废止和修改部分行政法规的决定》中第76条规定，“将《房产税暂行条例》第8条中的《税收征收管理暂行条例》修改为《税收征收管理法》”。表面上看来，国务院此举似乎清除了房产税征收的障碍，下一步只需要将对“个人所有非营业用的房产”“免纳”的“恩惠” 取消即可顺理成章的开征。
以上谋划可谓是“深思熟虑”，但笔者认为此乃机巧而非正道，征收房产税乃涉及国计民生、直接影响社会稳定之大事，必须走煌煌正道。必须认识到，长期以来我国税收法制领域行政立法独大而法律式微的状况 实际上背离了法治，是一种极不正常的现象，这种现象之所以发生，其根源在于1984年全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》：“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验，加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外国企业”。从《决定》的名称和内容中，明显可以看出：（1）税收领域的授权立法，仅仅是我国改革开放初期经济体制改革探索阶段一种过渡性的权宜安排；（2）该《决定》包含的授权目的与范围过于宽泛，不符合授权明确性的要求，属于典型的空白授权条款，事实上赋予了作为行政机关的国务院过大的税收立法权——自然，由行政机关来决定征税事项，其后果必然是税越来越重。
当前，随着市场经济的逐步深入以及依法治国实践的推进，限制国家征税权力以保护公民财产权、保护市场经济的创新与活力已成为当前紧迫的时代命题。《立法法》第11条规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。到目前为止，《房产税暂行条例》已“暂行”了26年，期间中国政治、经济与社会发生了广泛、巨大而深刻的变化，“法治”、“人权保障”、公民财产权保护等条款已通过修正案形式入宪，民主法治已蔚然成为时代的潮流，制定法律的条件还不成熟似乎怎么也说不过去。更何况，在2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议通过决定，废止了全国人大常委会1984年《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，这次会议同时还要求国务院尽快将此前依据该授权决定而制定的税收法规提交全国人大常委会审议以制定相应的法律。因此，从程序上讲，试图回避税收立法程序，以旧瓶装新酒的方式来征收房产税行不通。
三、当下开征房产税的后果分析
首先，借打压房价的理由开征房产税将严重损害政府诚信。近年来，房价高昂带来了很多社会问题，中央政府采取了诸多手段打压房价，但政府认定房价上涨过快的原因在于有人投机炒房和开发商哄抬房价，因此数次采取的房价调控政策的重点主要落脚在提高首付、征收交易税、征收土地增值税，甚至采取了合法性受到质疑的“限购令”的方式，[12]但是由于方向错误， 所开的药方只能治标而不治本，最多只是暂时扼制了房价疯涨的势头，离预期的房价下降还有较大的距离。事实上，征收房产税的思路，仍是一种与“限购令”类似的、靠打压需求来迫使商品价格稳定的计划经济思维。在我国目前的房地产体制下，房产税背后的真实逻辑其实是：政府垄断土地交易一级市场，房产商垄断商品房开发市场，政府以低价夺地，然后以高价拍地，对房地产开发收取名目繁多税费，从而导致房地产价格飙升， 再以抑制高房价为理由开征房产税。笔者认为，寄希望于通过房产税打压房价，实无异于缘木求鱼，作为一个基本的常识，任何与房子交易和持有有关的税收一定会推高房价，房产税一定会体现在租金或房价中由租房者、购房者承担。在当前不明确房产税开征的目的，而且未对目前已经存在的与房地产有关的税费进行清理的情况下贸然开征，征收之后租房价格必然也将水涨船高，届时买不起房的人甚至可能连租也租不起了。 因此，必须警惕那种借公众对高房价深恶痛绝的情绪以及打压房价的呼声，为地方政府开拓一个取之不尽的税源的做法，借民粹思想来趁机征税实际上是极其危险的，如果一旦无法兑现打压房价的承诺，而公众又切切实实的多了一项沉重的税收负担，最终必将导致民怨沸腾，使政府的信用扫地。
其次，贸然开征房产税将引发有关税负公平的道德风险。公平纳税是税法的基本原则，它源于税的事物本质，集中体现了税的内在法理与精神，深受古今中外学者的推崇并为当代许多国家的宪法所明文确立，税负公平原则已成为各国制定税收制度的首要选择。[13]我国开征房产税，必须解决房产税公平纳税的问题。但是，目前我国房地产领域的情况非常复杂，光住房的类型就有很多种——单位福利房、公租房、商品房、小产权房、自有宅基地房、集资房、军产权房等等，不一而足，让人眼花缭乱。这些房产的权利事实上是不平等的，对形形色色权利不平等的房产究竟该如何征税？此外，单从技术方面来讲，征收房产税就面临很多困难：是按人均面积征收还是按套数征收？是针对新增商品房征还是现有存量房均予征收？房子坐落的位置在市中心还是郊区，不管房屋新旧，不管楼层高低，不管配套设施差距是否一视同仁征收？等等，这些都必须由全社会经过充分的讨论达成共识后以立法的形式来确认。但是在我国，官员财产申报提了多年，至今尚且“在技术上做不到”，而在全国范围内要调查每家每户有几套房产、人均占有多少面积以及对每座房产进行估值，需要大量的专业人员以及投入巨大的人力、物力，这是一个比官员财产申报更复杂的任务，从逻辑上讲似乎更不可能完成。特别是现阶段中国民主法治尚不健全的国情下，人们完全有理由担心：一旦开征房产税，具体操作中房价估值完全有可能会向权势者偏移，权势者定会有逃避房产税的办法，最终房产税极可能沦为落在普通人身上的沉重负担——事实上，翻开任何一部中国赋税史，可以发现这种情况在中国历史上是不绝于书的。
第三，征收房产税将极大加重普通纳税人的负担。一直以来，“与西方发达国家接轨”是有关部门宣称征收房产税的一个重要理由。但必须指出的是，我国目前所要征收的房产税与西方的房产税实际上并非同一概念。确实，西方国家一般都有房产税这一地方税税种，但问题在于西方国家一般以透明的直接税为主体税制结构，房产税是直接税，它直接针对房产而征收，房产的价值主要体现在土地使用权的增值上，而西方国家的纳税人是拥有房屋土地永久产权的。此外，在西方国家，房产税征收的目的在于为地方居民提供公共物品与公共服务，其征收与使用均为透明，纳税人有权随时进行查询和监督。我国情况不同于西方，我国是以不透明的间接税为主体税制结构，纳税人负担本已沉重，更何况我国实行特殊的土地国有政策，居民所购买的房产只有70年的土地使用权期限，房价中已经包含此前开发商为取得该土地开发资格而交纳的巨额土地使用权出让金，亦即购房者已交过直接税性质的土地租金，再征收房产税无疑属于重复征税，在制度上无法自圆其说。近年来的中国城市化进程中，政府已通过房地产手段吸取了巨额的民间财富，“民为邦本，本固邦宁”，征税不得侵犯纳税人生存保障，这是纳税人的基本权利同时也是政府道义上的责任。如果房产税未经充分的公开博弈达成整个社会的共识而率尔出台，将有可能会极大的加重普通纳税人的负担，进而动摇社会和谐的基础。此外，由于当前中国实行的并非完全意义上的市场经济，个人投资的渠道非常窄、股市的长期低迷与掠夺、长期的通货膨胀造成银行存款实际的负利率等因素的存在，决定了目前在中国实际能够资产保值的财产主要是房产，如果全面普遍地征收房产税，将可能发生动摇全社会资产基础的危险。当前，我国基尼系数已超过国际警戒线，贫富悬殊的存在已是一个不争的事实，对于官员或富人而言，可以或凭借权势逃避征税、或根本不在乎征那点税、或通过房屋出租将房产税转嫁、或干脆“用脚投票”将包括房产在内的资产出卖转移资金到海外， 但房产税对于已拥有住房的普通人来说则是实实在在的负担。而且，开征房产税势必将增加征税成本，最终这些成本将会转嫁到纳税人身上。在目前征税与用税均不透明，甚至连公众深恶痛绝、饱受诟病的巨额“三公消费”都无法扼制的财政体制下，征收直接税性质的房产税，将极大的刺激纳税人的“税痛”，纳税人必然产生“我纳税，你享乐”的强烈抵触情绪，并采取各种方式逃避缴纳甚至公然拒绝缴纳，如果强制执行，可能存在诱发大规模社会冲突的风险。
四、解决地方政府财政危机之正道
近年来，伴随着我国经济的飞速发展，我国政府财政收入连年超GDP增幅而不断攀升。不过，虽然财政收入总额巨大，但地方政府却普遍出现了财政困境。 地方政府“土地财政”遂兴，一些地方政府卖地的收入占了地方财政收入半数甚至更多，形成“房价绑架财政”局面。地方政府强力征地、拆迁遭至了激烈的社会反抗，造成诸多严重的社会问题。近期以来，由于“限购令”等房价调控措施的采取，房地产交易萎靡，带来地方政府土地频频流拍，地方政府遭遇财政危机。继续维持高房价以保持土地财政格局固然不可取，因为土地是不可再生资源，土地财政本质上是一种掠夺型、不可持续的财政，但是否就必须以房产税来代替，笔者认为结论并非如此简单。当前，我国改革开放已进入攻坚阶段，很多体制性缺陷充分暴露出来，出现了政府权力日益扩张、社会不同阶层贫富差距过大、纳税人负担过重、群体性事件频发等诸多严峻的社会问题。值得警惕的是，目前存在着两个非常危险的信号：其一，几乎每出现一个社会问题，政府首先就会想到用增税来解决，这似乎已形成了政府的思维惯性与解决问题对策的“路径依赖”，而较少顾及民众的负担和税收法定的宪政原则。本质上这是一种行政本位与功利主义思维，它将复杂的社会问题简单化，对社会治理的理性化、法治化建设是极为有害的。其二，与西方国家议员们通常竭力抵制政府开征新税的做法不同的是，近年来我国各级人大代表也非常热衷建议开征新税，实际上这是一种严重的角色错位与背离。[14]古今中外的历史经验告诉我们，由政府来实际掌握征税的权力、决定征税事项，必然是重税的结果，因为不受约束的行政权力的欲望一定是无止境的。但是，在社会转型各种矛盾尖锐的时期，加税必须格外慎重，因为重税将极有可能压垮社会经济和突破民众的忍耐底线，使社会陷入动乱。笔者认为，解决目前我国地方政府财政困境，当务之急在于推进国家机关与事业单位改革，通过大规模精减人员来解决长期以来“吃饭财政”所造成的“民之饥，以其上食税之多，是以饥”的问题，根本之道则在于：
1、重构分税制与财政转移支付制度。1993年中央政府单方面决定的分税制型塑了一个财权与事权不对等的央地财政关系，中央政府处于绝对的优势地位，财多而事少，地方政府则反之即财少而事多。实践证明分税制缺陷明显，与地方财政普遍捉襟见肘相对的是，近年来国家部委、国有大企业纷纷表现得财大气粗，“天价装修”、为完成预算每年年终突击花钱、以及国有投资企业海外投资失误导致巨额亏损等这类事件经常见诸报端。虽然每年我国中央财政转移支付的数额巨大，但对本质上属于宪政基本问题的财政转移支付事项却至今尚未实现法治化，实践中的随意化、不规范的操作，事实上的“会哭的孩子有奶吃”催生了“驻京办”、“跑部钱进”等腐败现象。纳税人完全有理由发出这样的疑问：地方政府没钱，直接原因在于分税制与财政转移支付制度的不合理，那为什么不可以进行宪政的意义上的重构？
2、确立政府与市场的边界，摆脱政府投资的路径依赖。长期以来，受计划经济时代政府主导经济发展的思维影响，我国政府是计划投资型政府，奉行的是依靠政府拉动经济的发展模式。这种模式存在着天生的缺陷：首先，经济学理论以及人类社会长期的实践已充分证实，政府利用资源的效率必然低于个人支配、利用资源的效率。如果政府征收的税收过重，必然会产生国富民穷的后果，过多的资源集中到政府手中对社会而言并非幸事，至少降低了全社会对资源的利用效率。其次，政治经济学常识告诉我们，政府不同于市场，政府的职能是为社会提供市场无法提供或不能有效提供的公共物品和公共服务，如果政府直接参与市场竞争，必将利用自身的政策制订者的地位产生垄断，由于缺乏有效的外部监管，与政府巨额投资相伴随的必然是普遍的低效甚至无效以及贪污、浪费等政府工程病。因此，宪政主义要求，政府的职能必须是有限的，社会和市场能够解决的问题，就不需要政府动用税款来解决。因此，在法治社会中，政府正确的角色定位不是赤膊上阵与民争利，而是提供包括公平的市场交易规则、独立公正的司法体系等在内的公共物品与公共服务，促进市场的发展，培植税基，通过法定的税收来源源不断获得财政收入。
3、完善公共财政制度，实现财政的民主化。现代税收的法理基础是税收契约论，税收被理解为收入和支出的混合体，税收的用途必须严格限定在为社会共同体提供公共物品与公共服务上，“如果在赋税收入的使用上没有任何限制，这种收入就与政府中决策制定者的个人所得毫无二致”，[15] 而Wicksell更是一针见血地指出，“若不是期望政府利用税收来提供财货与劳务，以取得一些利益；在制宪前或制宪后没有一个人愿意付税”。[16]事实上，在一个民主法治国家，涉税的事项均由纳税人来决定，奉行“以支定收”，即每个年度都由议会来具体讨论钱花在哪里、怎么花、花多少之后，再决定征多少税。纳税人纳税后，依法享有公共物品请求权与使用权，以及对税收收支情况的知情权和监督权。但遗憾的是，在我国，受与计划经济相适应的马克思主义国家学说的影响，长期以来我国政府将税收理解成权力关系，在财政理论方面奉行的是国家分配论，我国各级政府实际上是“以收定支”，收多少花多少，甚至以多征税作为业绩炫耀，而税款花在哪里则根本无需向纳税人汇报。当前全球化背景下，随着市场经济的发展，公众民主法治意识高涨，公众已普遍意识到政府的税收来自于纳税人的财产，是纳税人供养了政府而非相反，基于每个人的自身体验，公众并不相信政府组成人员是什么“道德超人”，已不再满足于税收的“取之于民、用之于民”仅仅停留在“宏大叙事”的宣传层面，要求重大的涉税事项必须由广大纳税人来决定，并通过具体化、可操作的法律程序来保障，而不能靠“党性自觉”或“政府父爱主义”式的施舍。因此，必须采取措施完善我国人民代表大会制度，特别是应当大力进行预算的民主化与公共化改革，进而推动公共财政的完善，真正的实现人大代表对征税与用税的决定权。
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[15][澳]布伦南.[美]布坎南.宪政经济学[M].冯克利等译.中国社会科学出版社2004.286.
[16]转引自.蓝元骏.熊彼特租税国思想与现代宪政国家[D].台湾大学法律学研究所硕士论文2005.75.
本文已发表在《地方财政研究》2013年第7期，转载、引用请注明出处，谢谢！
