关于调整“十五”国家重点图书出版规划的通知
新闻出版总署
关于调整“十五”国家重点图书出版规划的通知
新出图〔2005〕89号
各省、自治区、直辖市新闻出版局，解放军总政宣传部新闻出版局，中央和国家机关有关部委、人民团体出版主管部门，中国出版集团公司：
根据我署《关于报送“十五”国家重点图书出版规划执行调整情况的通知》要求，在“十五”规划项目落实情况的基础上，结合国家经济社会发展形势的需要，特别是服务“三农”和加强未成年人思想道德建设方面的需要，我署组织有关专家对“十五”规划增补项目进行了论证，决定对“十五”规划项目做如下调整：
一、新批准列入“十五”国家重点图书出版规划项目121个（见附件一）。
二、撤销“十五”国家重点图书出版规划项目198个（见附件二）。
三、同意“十五”国家重点图书出版规划中变更出版单位项目2个（见附件三）。
经过此次调整，“十五”国家重点图书出版规划项目由1760个减至1683个。新增补项目中，补充了社会科学、经济改革以及与社会发展密切相关的科技方面的选题，重点突出了“三农”问题、面向农村读者和加强未成年人思想道德建设方面的选题。
“十五”国家重点图书出版规划工作已进入最后一年，处于完成的关键时期，时间紧迫，任务艰巨。各地出版行政管理部门和有关出版单位应高度重视此项工作，进一步加强“十五”规划实施的工作力度，全力以赴抓好落实，并及时对本地区、本部门“十五”规划项目完成情况进行认真的总结。对“十五”规划项目完成好的单位和部门要进行表扬，对尚未完成的项目进度进行全程监督，对项目进度缓慢的出版社要提出要求，同时还要加大有关政策、人员、资金等方面的扶持力度，确保“十五”规划高质量地按期完成。
新闻出版总署
二○○五年二月七日
附件一：
新批准列入“十五”国家重点图书出版规划的项目
序号 项目名称 作者 出版单位
1 当代中国社会心理分析 沙莲香 辽宁教育出版社
2 公民素质研究 高丹盈 郑州大学出版社
3 转型时期的中国社会丛书 李强 辽宁教育出版社
4 农民问题学习读本 中央农村工作领导小组办公室 人民出版社
5 中国农村百科全书 人民出版社 人民出版社
6 三农问题干部学习读本 徐祥临 中共中央党校出版社
7 中国农民社会保障 华迎放 中国劳动社会保障出版社
8 社会变迁中的农民流动 曾绍阳、唐晓腾 江西人民出版社
9 “台独”研究丛书 中央台办、国务院台办 九州出版社
10 环境伦理学 余谋昌 高等教育出版社
11 新世纪中国经济轨迹－－2001-2003年分季度经济形势分析报告 李晓西 人民出版社
12 中国“三农”问题研究丛书 陈锡文等 中国财政经济出版社
13 协整理论与波动模型：金融时间序列分析及应用 张世英 清华大学出版社
14 明朝以来的税收票据 李兆贵、王申筛 中国税务出版社
15 振兴东北新思路 刘士锦 东北财经大学出版社
16 东北老工业基地的改造与振兴 刘继生 东北师范大学出版社
17 中国现代物流大全 王国华等 中国铁道出版社
18 近代中国法制研究史料通鉴 江平 中国政法大学出版社
19 中华民国史 张宪文主编 南京大学出版社
20 日本侵华战犯笔供 中央档案馆 中国档案出版社
21 民国藏事研究资料 本书编委会 中国藏学出版社
22 武汉通史 皮明庥主编 武汉出版社
23 武汉国民政府史料选编 武汉市地方志办公室 编 武汉出版社
24 汉族风俗史 徐杰舜 学林出版社
25 全国重点文物保护单位 编辑委员会 文物出版社
26 中国新闻事业图史 方汉奇等 福建人民出版社
27 昆曲与传统文化研究丛书 陈晓光等 春风文艺出版社
28 二十世纪现代汉语语法“八大家”丛书 季羡林等 东北师范大学出版社
29 新华多用字典 李青梅 商务印书馆
30 中国的语言 金欣欣 商务印书馆
31 新世纪汉英大词典 惠宇、杜瑞清 外语教学与研究出版社
32 黄侃国学文集 黄侃 中华书局
33 中国文论研究丛书 曾繁仁 河南人民出版社
34 满族文学史 赵志辉 辽宁大学出版社
35 中国童话 黄蓓佳著 江苏少年儿童出版社
36 林庚诗文集 林庚 清华大学出版社
37 台静农全集（6卷） 台静农 安徽教育出版社
38 萧乾全集 萧乾、文洁若 湖北人民出版社
39 法国小说发展史 吴岳添 浙江大学出版社
40 20世纪外国文学史 吴元迈主编 译林出版社
41 清代宫廷版画 曲延钧 安徽美术出版社
42 周原出土青铜器 曹玮 巴蜀书社
43 英国维多利亚和阿尔伯特博物院藏中国玉器 英国维多利亚和阿尔伯特博物院 广西美术出版社
44 江南丝竹音乐大成 李民雄等 江苏文艺出版社
45 藏传佛教图像大典 金维诺 江西美术出版社、西藏人民出版社
46 百年西泠——西泠印社百年图史 刘江等 西泠印社出版社
47 福建戏剧丛书 崔建楠等 海潮摄影艺术出版社
48 西部农村公众环境意识与环境教育 袁孝亭 东北师范大学出版社
49 中国农民教育研究 吴敏先著 东北师范大学出版社
50 家教羊皮卷丛书 陈建翔 北京出版社
51 课程与教学研究新视野文库 裴娣娜 教育科学出版社
52 中华再造善本 编纂出版委员会 北京图书馆出版社
53 西藏历史汉文文献丛刊 本书编委会 中国藏学出版社
54 清代蒙藏回部典汇 吴燕绍 中华书局
55 隋唐文明 隋唐文明编委会 古吴轩出版社
56 藏医四部医典八十幅唐卡释难蓝琉璃之光（藏、汉、英合璧） 强巴赤来等 民族出版社
57 回族通史 杨怀中主编 宁夏人民出版社
58 西藏百科全书 本书编委会 西藏人民出版社
59 未成年人思想道德建设文学读本 多人 人民文学出版社、中国青年出版社、解放军出版社
60 你可能遇到的100个问题——未成年人思想道德常识问答 广东省关心下一代工作委员会 广东人民出版社
61 细节100-少儿道德品质自我修养 邓湘子 湖南少年儿童出版社
62 爱的教育－－中国孩子情感日记 编委会 浙江少年儿童出版社
63 未成年人保护系列 莫洪宪 湖北少年儿童出版社
64 新童谣系列丛书 小学生、家长及社会各界人士 北京出版社
65 诚信故事会（注音、小学、中学版） 冯亦同等 江苏少年儿童出版社
66 声音 张品成 二十一世纪出版社
67 中国国家地理（少年彩图版） 陆大道 海燕出版社
68 快乐成长 孙云晓 河北少年儿童出版社
69 汉字卡通 戴启顺等 湖北少年儿童出版社
70 十二生肖原创童话 冰波、张秋生等 湖北少年儿童出版社
71 21世纪中国新童话精品——高洪波板凳狗系列童话 高洪波 湖北少年儿童出版社
72 刘先平大自然探险系列 刘先平 湖北少年儿童出版社
73 国际安徒生奖提名奖中国作家作品选 金波等 接力出版社
74 淘气包马小跳系列 杨红樱 接力出版社
75 青春感悟——解读青少年成长的烦恼 魏曼华 中共中央党校出版社
76 载人航天新知识丛书 闵桂荣主编 江西高校出版社
77 全面建设小康社会“三农”书系 徐汉虹等 广东科技出版社
78 农村卫生事业管理丛书 安徽省卫生厅 合肥工业大学出版社
79 新世纪农民致富丛书（15册） 姚爱兴 宁夏人民出版社
80 进城务工教育读本 劳动和社会保障部教材办公室 中国劳动社会保障出版社
81 农民增收口袋书 柳斌杰等 中国农业出版社
82 专家为您答疑丛书 汪光汉等 中国农业出版社
83 农民增收百项关键技术丛书 翟虎渠等 中国农业科学技术出版社
84 Hermite展开与广义函数 丁夏畦 华中师范大学出版社
85 站在巨人的肩上 斯蒂夫·霍金 辽宁教育出版社
86 贵州凯里古生物群中藻类及其古生态环境 杨瑞东 贵州科技出版社
87 中国苦苣苔科植物 王文采 河南科学技术出版社
88 贵州喀斯特石漠化综合治理技术与示范研究 熊康宁 贵州科技出版社
89 油气开采工程师手册 何生厚 中国石化出版社
90 生物催化工艺学 孙志浩等 化学工业出版社
91 冶金过程自动化技术丛书 刘玠 冶金工业出版社
92 预焙曹炼铝 邱竹贤 冶金工业出版社
93 现代小麦栽培科学及其发展展望 余松烈 山东科学技术出版社
94 水稻生殖生物学 杨弘远 浙江大学出版社
95 花卉发育生理学 韦三立 中国农业出版社
96 中国大型真菌的多样性（国家自然科学基金资助） 林晓民、李振岐、侯军著 中国农业出版社
97 规范化养殖日程管理系列 李昂等 中国农业出版社
98 现代兽医麻醉学 王洪斌 中国农业出版社
99 中兽医学 胡元亮 中国农业出版社
100 猪禽免疫抑制病 刘兴友 中国农业出版社
101 肿瘤病理诊断与鉴别诊断学 廖松林 福建科学技术出版社
102 实用心肺移植学 廖崇先 福建科学技术出版社
103 艾滋病治疗学 项晓培等 安徽科学技术出版社
104 传染病学 李兰娟 高等教育出版社
105 诊断学 张桂英 高等教育出版社
106 眼科内镜手术学及图谱 张效房 河南科学技术出版社
107 创伤学--基础与临床 王正国主编 湖北科学技术出版社
108 疼痛学 薛富善 科学技术文献出版社
109 门静脉高压症的最新外科治疗 杨镇、裘法祖 山东科学技术出版社
110 脑科学导论 唐孝威 浙江大学出版社
111 现代颅颌面整复外科 吴求亮等 浙江大学出版社
112 中国气传花粉和植物彩色图谱 乔秉善 中国协和医科大学出版社
113 人机一体化系统理论与方法 陈鹰、杨灿军 浙江大学出版社
114 自动控制原理 黄家英 高等教育出版社
115 高性能路由器 卢锡城 、朱培栋 人民邮电出版社
116 光交换技术 余重秀 人民邮电出版社
117 新型功能玻璃材料 卢安贤 中南大学出版社
118 固体废物处理与处置 何品晶 高等教育出版社
119 中国生态环境调查报告 国家环境保护总局 中国环境科学出版社
120 钱伟长文选 钱伟长 上海大学出版社
121 21世纪可持续能源丛书 毛宗强等 化学工业出版社
附件二
撤销的“十五”国家重点图书出版规划项目
序号 书名 出版社
1 逻辑哲学导论
2 蒙古族无神论思想史
3 反科学和伪科学的哲学与社会学研究
4 二十世纪中国历史发展的研究
5 民主革命时期中国共产党领导的争民主、争人权斗争的历史研究
6 中国民族区域自治五十周年
7 西部大开发与西北民族地区党的基层组织建设
8 西藏地区加快发展与社会稳定问题综合研究
9 社会主义市场经济理论与实践研究
10 当代基督教现状与发展趋势
11 战后中日文化关系史
12 投资与经济可持续发展问题研究
13 转轨经济中我国国有公司产权关系和治理结构研究
14 国有资产管理、监督、运营体系研究
15 建立国有企业技术创新机制的思路与对策
16 水污染经济损失计算与水环境保护效益费用分析
17 秦文化的考古学研究
18 鹿邑长子口墓
19 一国两制与香港回归后的政治发展
20 网络对我国精神文明建设的影响和对策研究
21 新中国民族学的回顾与展望
22 中西部开发与珠江流域中上游少数民族文化的创造性传承和发展
23 企业改制中的工人群体——关于企业改制过程中工人群体问题的社会学研究
24 企业改制与工人阶级地位稳定性研究
25 我国武术发展战略研究
26 中国报业集团化、产业化研究
27 儒教通论
28 日本有关“南京大屠杀”论著研究
29 知识经济时代科学知识生产方式的变革
30 20世纪马克思主义文艺理论本体论形态研究
31 华夏审美风尚史
32 中国妇女思想与文学发展史论
33 20世纪中国文学的理性精神
34 佛教与中国古代戏曲
35 日本文学史（古代卷、近古卷）
36 中国俄苏文学研究史
37 美国文艺复兴时期经典作家研究
38 美国战争小说史论
39 存在主义文学研究
40 二十世纪外国文学史
41 有序高级结构分子取胜集体的结 构、构筑与性能研究
42 我国北方地区农业生态系统水分运行及区域分异规律研究
43 “中华民族服饰文化”丛书 中国纺织出版社
44 21世纪新文化丛书 河南美术出版社
45 WDM全光网基础研究 北京邮电大学出版社
46 WTO规则总揽 四川人民出版社
47 巴金百科全书 四川文艺出版社
48 技术创新案例研究 湖南大学出版社
49 超导隧道效应的物理及其应用 北京工业大学出版社
50 冲突、对抗与合作——20世纪中外关系解析 世界知识出版社
51 崇尚科学，反对迷信（中、小学版） 暨南大学出版社
52 川剧艺术 四川美术出版社
53 船舶运动与波浪载荷 哈尔滨工程大学出版社
54 大德汉词典 外语教学与研究出版社
55 大汉德词典 外语教学与研究出版社
56 大跨度桥梁体系及概要设计 人民交通出版社
57 大跨现代桥梁设计手册 人民交通出版社
58 大中华幼儿百科全书 中国少年儿童出版社
59 道教文化与当代文明丛书 巴蜀书社
60 邓小平经济理论与中国农村经济改革和发展研究 中国农业出版社
61 地下金属矿连续采矿 中南大学出版社
62 第三代中央领导集体的理论创新与实践 安徽人民出版社
63 电力设备在线监测、绝缘诊断与寿命管理 西安交通大学出版社
64 动力与机制———浙江经济发展现象剖析 浙江人民出版社
65 多米诺（Dominoo)新科学口袋丛书（40-80种） 海天出版社
66 俄藏黑水城文献(西夏世俗文书，12-14卷) 上海古籍出版社
67 俄藏黑水城艺术品 上海古籍出版社
68 二十世纪社会主义理论、实践和邓小平关于发展社会主义的思想 中国人民大学出版社
69 二十世纪中国民族学人类学经典丛书 广西民族出版社
70 二十世纪中国文学史 湖南文艺出版社
71 非平衡晶体生长物理学（暂定名） 江苏科学技术出版社
72 高速信息网中关键基础问题 北京邮电大学出版社
73 高性能金属间化合物结构材料的关键性基础问题研究 上海交通大学出版社
74 格斯尔全书（蒙古文，10卷） 民族出版社
75 格斯尔王传 西藏人民出版社
76 固相有机合成和组合化学技术 南开大学出版社
77 贵金属相图图谱 冶金工业出版社
78 国家安全论 国防大学出版社
79 国家博物馆 北方妇女儿童出版社
80 国家重大工程的技术创新丛书（5种） 湖北科学技术出版社
81 国学启蒙丛书（6本） 二十一世纪出版社
82 海洋知识丛书（6册） 哈尔滨工程大学出版社
83 汉英中国文化辞典 河南大学出版社
84 汉字通史 辽宁人民出版社
85 汉字文化图典 浙江人民出版社
86 汉字详解大字典 广西教育出版社
87 环境生物应用技术 化学工业出版社
88 徽商发展史 黄山书社
89 绘图中国环保备忘录 广西美术出版社
90 建设有中国特色社会主义重大难点热点问题探讨 国防大学出版社
91 江河泥沙灾害形成机理及其防治研究 黄河水利出版社
92 近五百年以来中国环境变迁与社会 广西民族出版社
93 经济、社会和谐持续发展丛书 上海科学普及出版社
94 军用微光探测技术 兵器工业出版社
95 康有为全集 广东人民出版社
96 科技创新史 湖北科学技术出版社
97 科学·技术·社会 广西教育出版社
98 科学发现演义丛书 江西高校出版社
99 科学家十日谈(报告文学) 中国少年儿童出版社
100 科学精神丛书 中国协和医科大学出版社
101 库土吐拉石窟内容总录 新疆美术摄影出版社
102 里尔克文集 安徽文艺出版社
103 流场法堤坝渗漏及汛期管涌探测技术 湖南科学技术出版社
104 绿青蛙系列 朝花少年儿童出版社
105 蒙古学百科全书（1-20卷） 民族出版社
106 农业节水灌溉及其现代化 武汉大学出版社
107 青少年科技创新读本 江苏教育出版社
108 三星堆文明（上、下卷） 四川人民出版社
109 少儿法律知识普及读本 少年儿童出版社
110 社会主义市场经济与道德建设 河北大学出版社
111 世界动物小说大王——西顿作品全集 湖南少年儿童出版社
112 世界建筑大典 江西科学技术出版社
113 世界图画书杰作书库 湖南少年儿童出版社
114 视觉信息加工的神经基础 上海科学技术出版社
115 手拉手书屋 中国少年儿童出版社
116 数字化艺术论坛文库（3-5册） 浙江人民美术出版社
117 太阳部族 新疆青少年出版社
118 唐五代诗纪事 上海古籍出版社
119 外国建筑漫步丛书(8种) 河南科学技术出版社
120 外研社语言学与外语教学丛书(15种) 外语教学与研究出版社
121 王国维译著全集 新华出版社
122 网络时代企业商务管理丛书 电子工业出版社
123 惟一的家园丛书 中国环境科学出版社
124 我的科学观、人文观（上、下） 广西教育出版社
125 我国核能发展策略研究 中国电力出版社
126 西藏百科知识 中国藏学出版社
127 西藏五十年大事图录 中国藏学出版社
128 西藏——一江两河水源组成、水文规律及水环境研究 四川大学出版社
129 西泠印社史 西泠印社出版社
130 喜玛拉雅文化遗产多媒体画册文库（20种） 海天出版社
131 现代汉法辞典 外语教学与研究出版社
132 现代质量工程丛书 重庆大学出版社
133 小犀牛丛书——新世纪中国幼儿童话创作精品宝盒（10本） 明天出版社
134 小学生综合素质培养丛书 四川教育出版社
135 新编环境工程治理技术丛书 中国环境科学出版社
136 新疆历史知识文库 新疆青少年出版社
137 新疆生态环境与可持续发展丛书 新疆人民出版社
138 新经济译丛（5—10册） 新华出版社
139 新世纪全球文化格局与中国人文建设 江苏教育出版社
140 新中国出土瓦当集录 巴蜀书社
141 新中国儿童绘画获奖作品 安徽美术出版社
142 熊猫多多 接力出版社
143 学科比较教育丛书（8种） 广西教育出版社
144 学科学反邪教 中国协和医科大学出版社
145 学习“三个代表”重要思想高层访谈 四川人民出版社
146 咬文嚼字大辞典 上海文化出版社
147 依法治国，建设社会主义法治国家的理论与实践 中共中央党校出版社
148 疑难手术技巧与创新（3卷） 山东科学技术出版社
149 殷墟花园东地甲骨 语文出版社
150 原子团簇的化学和物理 上海科学技术出版社
151 云南烟草病虫害图谱 云南科学技术出版社
152 轧钢技术手册 冶金工业出版社
153 张大千全集 四川人民出版社
154 张岱全集（8卷） 浙江古籍出版社
155 植物王国——云南 云南科学技术出版社
156 中国道教百科 天地出版社
157 中国道教考古 天地出版社
158 中国地理百科全书 上海文化出版社
159 中国二十世纪文学图史 北京十月文艺出版社
160 中国根瘤菌资源和分类鉴定 中国农业大学出版社
161 中国工业与自然环境腐蚀问题的调查与对策 中国石化出版社
162 中国共产党历史（中、下卷） 人民出版社
163 中国共产党与20世纪中国社会的变革 中共中央党校出版社
164 中国国力报告 辽宁人民出版社
165 中国国民党兴衰史（6卷） 湖南教育出版社
166 中国海洋问题 海南出版社
167 中国近代边界史 四川人民出版社
168 中国近代货币大系 西南财经大学出版社
169 中国钧瓷 河南人民出版社
170 中国科学技术普及发展报告 湖北教育出版社
171 中国可持续发展水资源战略研究 中国环境科学出版社
172 中国历代赈灾文献集成 天地出版社
173 中国民俗史研究 吉林文史出版社
174 中国人口、资源、环境地图集 地质出版社
175 中国少年儿童科学百科 浙江少年儿童出版社
176 中国少年先锋队百科全书 中国少年儿童出版社
177 中国少数民族古籍总目 巴蜀书社
178 中国少数民族文化大系（8卷） 湖南人民出版社
179 中国少数民族音乐史 中国文联出版社
180 中国书论（3卷） 安徽美术出版社
181 中国水资源可持续利用 湖北科学技术出版社
182 中国唐卡艺术（中英文对照） 四川美术出版社
183 中国铁路运输管理信息系统（TMIS） 中国铁道出版社
184 中国图腾艺术 上海人民美术出版社
185 中国瓦当全集 上海书画出版社
186 中国西部文学丛书 四川文艺出版社
187 中国小城镇空间规划与建筑设计丛书 江苏科学技术出版社
188 中国与国际组织丛书（10卷） 世界知识出版社
189 中国珍稀法律典籍集成（14卷） 法律出版社
190 中华分体文学史 岳麓书社
191 中华民族大百科 民族出版社
192 中华民族基因组的结构和功能研究 上海科学技术出版社
193 中华人民共和国国家历史地图集 湖南人民出版社
194 中西艺术比较史 湖南美术出版社
195 周祖谟全集 安徽教育出版社
196 诸子百家专用词典 西南师范大学出版社
197 资源系统科学 中国地质大学出版社
198 走遍中华 湖南少年儿童出版社
附件三：
批准“十五”国家重点图书规划中变更出版单位的项目
序号 书名 原出版社 现出版社
1 材料的宏微观力学与强韧化设计 北京理工大学出版社 清华大学出版社
2 现代汉语规范词典 语文出版社 外语教学与研究出版社
论抽象行政行为纳入行政复议的范围
马怀德
内容提要
抽象行政行为是政府行为中的重要表现形式之一。现行体制下对抽象行政行为的监督途径很多，但实际收效甚微。因此，有必要加强对抽象行政行为的有效监督，其中最主要的监督途径就是将其纳入行政复议范围。本文根据我国现行法律的规定，结合行政复议实践和海外经验，提出了将抽象行政行为纳入复议范围的必要性和可行性，并对抽象行政行为进入复议范围后面临的申请复议条件、复议管辖、复议效果、复议决定的性质等问题进行了初步探讨。
关键词 抽象行政行为 行政复议 监督 范围
对抽象行政行为复议监督问题是理论界及实际部门十分关注的问题，从1990年起草《行政复议条例》起，就有人主
张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识的不统一等原因，最终未能如愿。7年过去了，随着修改《行政复议条例》工作逐步展开，抽象行政行为的监督问题再度被提上议事日程。那么，抽象行政行为究竟指什么？包括哪些表现形式？在目前监督体制下，有无必要将其纳入复议范围，能否找到相应法律依据？一旦纳入之后，又将面临哪些问题等等，均是理论界应当回答的。本文试图就上述问题作一粗浅分析，以期引起讨论。
一、抽象行政行为的概念及范围界定
抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。例如，县政府关于某项收费的文件是针对非特定人的，而且对未来生效，但对相对
人不能反复适用，不具备第三个条件，因此，收费文件不是抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。①从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入复议范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，笔者认为将纳入行政复议范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。本文抽象行政行为的概念除特别说明外，均指规章及规章以下规范性文件。
二、现行体制下对抽象行政行为的监督途径
根据我国1991年1月1日起施行的《行政复议条例》第10条第一款第一项的规定，公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的，不能申请复议。关于抽象行政行为不能申请复议的理由，《国务院法制局关于〈行政复议条例（草案）〉的说明》给予了权威性解释："对抽象行政行为和内部行政行为的监督，同对行政仲裁、行政调解以及国防、外交等国家行为的监督一样，现行法律、行政法规都分别有相应的规定。由这些行为引起的争议，只要按有关规定办理即可，没有必要走复议这个程序。"②在当时看来，尽管抽象行政行为也可能会损害公民、法人或其他组织的合法权益，但解决这一问题已有其他途径，无需纳入行政复议范围。那么这里所说的其他监督途径指什么呢？
（一）人大和上级行政机关的监督
从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
（二）备案审查、法规清理和诉讼监督
从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。
（三）行政复议机关审查具体行政行为的时的间接监督
根据我国《行政复议条例》第43条的规定，复议机关在审查具体行政行为的合法性时，如果发现具体行政行为所依据的规范性文件与上一级规范性文件相抵触时，有权在其职权范围内予以撤销或者改变。复议机关无权处理的，向其上级机关报告，上级机关无权处理的，提请有权机关依法处理。
这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是
在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。
三、将抽象行政行为纳入行政复议范围的必要性
如前所述，在我国现行体制中，对抽象行政行为不能申请复议，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。然而，无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥作用。而且随着抽象行政行为的增多。违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。于是，理论界关于抽象行政行为纳入复议范围的呼声再度高涨。③概括起来，将抽象行政行为纳入复议范围的必要性有以下几方面：
（一）抽象行政行为本身性质的需要
我国《行政复议条例》规定对具体行政行为不服可以申请复议，但对抽象行政行为不能申请复议。很显然，这在逻辑上是说不通的，对相对人也不公允。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果复议机关不能受理对违法抽象行政行为提出的复议申请并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。
（二）改变抽象行政行为违法现状的需要
由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其他监督机制又难以奏效，于是，形成了对抽象行政行为监督的真空地带。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入复议范围。
（三）上级行政机关对下级行政机关的全面监督的需要
我国宪法和法律规定了上下级行政机关之间的全面监督关系，监督的内容从制定法规政策、实施抽象行政行为到执行法律、实施具体行政行为等各方面。但现行的行政复议制度只体现了上下级之间有关具体行政行为的监督关系，却未能解决对抽象行政行为的监督，这说明现行的复议制度实质上是一种不全面的监督形式。从上下级行政机关之间的监督关系应当是全面监督的角度看，完全有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。
四、将抽象行政行为纳入行政复议范围的可行性
（一）现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审查的法律依据
