关于印发《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》的通知
财政部
关于印发《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》的通知
财发[2011]7号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、农业综合开发办公室（局），新疆生产建设兵团财务局、农业综合开发办公室，国土资源部、水利部、农业部、林业局、供销总社农发机构：
为进一步完善农业综合开发资金管理制度，财政部对2005年12月14日印发的《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行办法》（财发[2005]68号）进行了修订，现将修订后的《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》印发给你们，请遵照执行。执行中有何问题，请及时向财政部（国家农业综合开发办公室）反馈。
待农业综合开发财政有偿资金全部回收后，《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》第九条、第十条自行废止。
附件：农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法
财政部
二○一一年三月十七日
附件：
农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法
第一条 为进一步强化农业综合开发财政资金（以下简称财政资金）管理，提高资金使用效益，根据《财政违法行为处罚处分条例》、《国家农业综合开发资金和项目管理办法》以及其他有关政策规定，制定本办法。
第二条 本办法所称农业综合开发财政资金违规违纪行为（以下简称违规违纪行为），是指地方各级财政部门在开展农业综合开发工作过程中，违反国家有关财政法律、法规、规章以及国家农业综合开发资金管理制度的行为。
第三条 对于发生违规违纪行为的财政部门，由上级主管部门按照管理权限，根据权责统一、分级管理的原则，依照本办法处理。有财政违法行为的，按照《财政违法行为处罚处分条例》进行处理、处罚、处分。
第四条 违规违纪行为一经发现，应及时制止、纠正，并根据事实和情节轻重，分别给予扣减下一年度财政资金指标、不予安排新增资金、调减现有投入规模、暂停农业综合开发县（市、区、旗、农场、牧场、团，以下简称开发县）资格直至取消开发县资格等处理。
暂停或取消开发县资格的，按照《国家农业综合开发县管理办法》有关规定执行。
第五条 年度项目实施计划经批复后，未按规定程序报批对项目计划进行调整、变更或终止的，按调整、变更或终止项目涉及财政资金数额的百分之十以上百分之五十以下扣减下一年度财政资金指标；情节较重的，不予安排新增资金或调减现有投入规模。
第六条 项目建设期内，地方财政配套资金未按批复计划足额落实的，按未配套资金数额的百分之十以上百分之五十以下扣减下一年度财政资金指标；情节较重的，不予安排新增资金或调减现有投入规模。
第七条 挤占、挪用财政资金的，按挤占、挪用财政资金数额的一至三倍扣减下一年度财政资金指标；情节较重的，不予安排新增资金或调减现有投入规模。
第八条 滞留财政资金，其中超过资金拨付时限不足半年的，按滞留资金数额的百分之十以上百分之三十以下扣减下一年度财政资金指标；超过资金拨付时限半年以上的，按滞留资金数额的百分之五十扣减下一年度财政资金指标。
第九条 无正当理由未能按期足额归还上级财政有偿资金的，按未归还资金数额的百分之十以上百分之五十以下扣减下一年度财政资金指标。
第十条 用当期项目财政资金抵顶到期应归还上级财政有偿资金的，按抵顶资金数额的百分之十以上百分之五十以下扣减下一年度财政资金指标；情节较重的，不予安排新增资金或调减现有投入规模。
第十一条 将无偿使用的财政资金变为有偿使用的，按违规违纪资金数额的百分之十以上百分之五十以下扣减下一年度财政资金指标。
第十二条 扩大财政资金开支范围、提高开支标准的，按违规违纪资金数额的百分之十以上百分之五十以下扣减下一年度财政资金指标；情节较重的，不予安排新增资金或调减现有投入规模。
第十三条 违反国家农业综合开发资金和项目管理规定，多结工程价款，虚列投资完成额，或者以虚假的经济业务事项、资料进行会计核算的，按违规违纪资金数额的一至三倍扣减下一年度财政资金指标；情节较重的，不予安排新增资金或调减现有投入规模。
第十四条 因审核、监管不力，致使项目单位套（骗）取或挤占挪用财政资金的，按违规违纪资金数额的一至三倍扣减下一年度财政资金指标；情节较重的，不予安排新增资金或调减现有投入规模。
第十五条 财政资金报账支出以现金支付、使用不合格发票或者白条入账的，按违规违纪资金数额的百分之十以上百分之五十以下扣减下一年度财政资金指标；情节较重的，不予安排新增资金或调减现有投入规模。
第十六条 至检查或验收时，违规违纪行为已经得到纠正的，可以从轻处理。
第十七条 违规违纪行为经查证后，被检查单位必须按有关规定，对存在的问题进行认真整改，并及时向上级主管部门报送整改报告，同时附报整改的相关原始凭证复印件。
被检查单位未能按期对存在问题进行整改的，对其违规违纪行为从重处理。
第十八条 国家农业综合开发办公室组织开展的综合检查、专项检查以及其他形式的检查当中，发现被检查市、县级财政部门存在违规违纪行为，或未能按期整改，且上级主管部门未做出相应处理的，除由其上级主管部门依照本办法处理外，还应根据事实和情节轻重，按照违规违纪资金数额的一至三倍扣减所在省（自治区、直辖市、计划单列市，以下简称省）下一年度中央财政资金指标。
第十九条 在审计等部门或其他监督检查机构开展的农业综合开发资金审计、检查过程中，发现市、县级财政部门存在弄虚作假套（骗）取、挤占挪用财政资金等严重违规违纪行为，或违规违纪行为在社会上造成恶劣影响的，除由其上级主管部门依照本办法处理外，还应根据事实和情节轻重，按照违规违纪资金数额的一至三倍扣减所在省下一年度中央财政资金指标。
第二十条 对依法组织的检查，被检查单位应当给予配合，如实反映情况，及时提供有关资料，不得拒绝、阻挠、拖延。
被检查单位违反前款规定的，对检查出的违规违纪行为从重处理。
第二十一条 对违规违纪行为进行处理，应将处理结果以正式文件的形式告知被处理单位，并在一定范围内进行通报。
第二十二条 本办法所称资金数额“以上”、“以下”均包含本数。
第二十三条 省级财政部门可根据本办法，制定具体实施办法，并报财政部备案。
第二十四条 新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局、广东省农垦总局，以及农业综合开发办事机构未设置在财政部门的，对违规违纪行为的处理比照本办法执行。
第二十五条 本办法自2011年4月1日起执行，2005年12月14日印发的《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行办法》（财发[2005]68号）同时废止。
论 不 真 正 连 带 债 务
（作者：景征荣，江苏南通慧眼律师事务所律师）
2002年司法考试有一则题为：
甲购买一辆汽车，在开回的路上，因刹车失灵而翻车受伤。在此情况下，他可以请求谁来承担责任？
A．请求商家承担违约责任
B．请求厂家同时承担违约和侵权责任
C．请求厂家承担侵权责任
D．请求厂家承担侵权责任，同时请求商家承担违约责任
2003年6月27日《法律服务时报》对此题解析认为，本题既存在商家的违约责任，也存在厂家的侵权责任。在侵权责任与违约责任竞合时，甲只能选择其一而不能同时要求，答案为AC。
笔者认为，对于商家的违约责任和厂家的侵权责任，甲既可以择一行使，也可以同时或先后行使。只能择一而不能同时行使之说，是将不真正连带债务混同于请求权竞合（责任竞合），不能全面维护受害人甲的合法权益，本题答案应为ACD。
本题涉及到民法的不真正连带债务理论，而该理论迄今尚未被我国民法理论研究和司法实践所重视，以至于实务上遇到此类案件时茫然不知所措，对其处理方式也大相径庭。鉴于此，本文拟对不真正连带债务加以探讨，企望能引起理论研究和司法实务上的重视。
不真正连带债务之含义
不真正连带债务，是指多个债务人就各自立场，基于不同的发生原因而偶然产生的同一内容的给付，各自独立地对债权人负全部履行的义务，并因其一债务人的履行而使全体债务人的债务归于消灭的债务。它建立在德国普通法时期对连带之债二分论（共同连带、单纯连带）基础之上，并逐步从单纯连带中引申、演化而来，由德国学者阿依舍雷率先提出。虽然各国学说理论不一，立法也无明文规定，但其仍为各国法院判例所接受、肯定。
正确理解不真正连带债务的含义，应注意其与请求权竞合及请求权聚合的区别。
不真正连带债务不同于请求权竞合。实践中，不少人把两者混为一谈，认为不真正连带债务是请求权竞合的一种情形，但实际上两者区别是明显的。首先，请求权竞合发生在债权人与一个债务人之间，不存在两个或两个以上的债务人问题。其次，在请求权竞合中，债权人对数个请求权只能择一行使，而不能同时行使。如甲购买乙的彩电在观看时爆炸受伤，依《合同法》第122条规定，甲对乙享有违约和损害赔偿两个请求权，其只能择一行使。但在不真正连带债务中，债权人对数个债务人分别享有数个请求权，其既可择一行使，也可同时或先后行使。文初题中，受害人甲是对两个债务人——厂家和商家，分别享有侵权请求权和违约请求权。对该两项请求权，甲既可择一行使，也可同时或先后行使。
不真正连带债务也不同于请求权聚合。请求权聚合是指债权人可以同时对债务人主张数个不同的请求权，其与不真正连带债务区别在：首先，在请求权聚合，债权人、债务人均为一人；而在不真正连带债务，债务人为多人。其次，在请求权聚合，债权人对一债务人享有多个请求权，且该多个请求权并存，一个请求权的实现，并不引起其他请求权的消灭；但在不真正连带债务，债权人对一个债务人的请求权得到实现后，对其他债务人的请求权就告消灭。再次，在请求权聚合，数个请求权的内容并不同一；而在不真正连带债务中，虽然存在数个请求权，但其给付内容为同一或基本相同，故一请求权的实现将导致其他请求权的消灭。
不真正连带债务之构成要件
构成不真正连带债务，应当符合下列条件：
（一）多数债务人基于不同的发生原因而对债权人负有依不同法律关系而产生的债务。如文初题，商家基于买卖合同关系对甲负合同之债，厂家基于侵权赔偿关系对甲负侵权之债。不同的法律关系，既包括性质不同的法律关系，如违约和侵权，也包括性质相同的同类法律关系，如都是侵权。但即使法律关系性质相同，却不是基于一个法律关系而是基于数个法律关系。如甲盗得乙的耕牛，在赶回的路上牛被丙的汽车轧死。尽管甲、丙均基于侵权赔偿关系负赔偿之债，但因甲、丙分别与乙发生了法律关系，应分别独自承担责任。
（二）债权人对数个债务人均享有分别独立的请求权。如甲擅自将乙托其保管的财产交丙使用，丙将财物损坏，那么债权人乙对债务人甲、丙分别享有违约请求权和侵权请求权，且这两个请求权是互相独立的。
（三）数个债务偶然联系在一起。各债务人只有各自的单一目的，缺乏共同的目的，没有主观上相互联系。数个债务发生联系，给付内容同一，纯属相关的法律关系偶然巧合。尽管部分债务人的履行可使全体债务人的债务消灭，但这只是因债权客观上已得到满足，为维护公平及不使债权人获得额外利益才使其他债务同归消灭，而不是各债务具有共同目的所致。
（四）数个债务人的给付内容为同一（或基本相同），同时债务的清偿不分比例，每个债务人均负有全部清偿的义务，而且一旦某一债务人清偿了其全部债务，那么债权人的债权就得以全部实现，债权人无权再向其他债务人求偿。
（五）多数情况下有终局责任人。终局责任人，指最后真正承担债务责任的人。如甲擅自将乙托其保管的电视交丙使用，丙将电视毁坏。甲、丙虽都是债务人，都负有清偿债务的义务，但就债务的最后承担而言，丙则是终局责任人。如果甲先向乙偿还了债务，甲有权向丙求偿。
不真正连带债务之效力
不真正连带债务的效力，分为对内效力和对外效力及就债务人一人所生的效力。
（一）对外效力，指债权人对债务人之一或全体可以同时或先后为请求，各债务人均负有单独履行全部债务的义务。
（二）对内效力，指债务人间的求偿关系。如果存在终局责任人，在其他债务人先行履行债务时，其他债务人可基于特殊的法律关系向终局责任人求偿。
（三）就债务人一人所生的效力事项，分两点述之：
1、发生绝对效力事项。不真正连带之数个债务在客观上有单一目的，因而举凡满足此目的之事项，如清偿、代物清偿、提存、抵消等皆生绝对效力。
2、发生相对效力事项。除发生绝对效力事项外，其余都发生相对效力。申言之，非但连带债务中发生相对效力事项，于不真正连带债务亦生相对效力，即在连带债务中发生绝对效力事项，如对债务人一人之免除、混同、时效完成、受领迟延等，在不真正连带债务亦生相对效力，对他债务人不生效。但在有终局责任人时，若债权人对其有债务之免除，则对于非终局责任人，于免除限度内，亦生债务消灭之效力。
不真正连带债务之类型
司法实践中的不真正连带债务案例主要有下列类型：
（一）因违约行为与侵权行为竞合而生。这类案例最为常见，文初题即是，再如寄存财物被盗、托运物品途遇交通事故被毁、入住宾馆被害。
（二）因合同上的债务竞合而生。如甲的牛走失，多次寻找不见，甲便与乙、丙分别订立了两份寻牛合同。基于这两份合同，乙、丙对甲各负寻找走失牛的债务，乙、丙分别因两个独立的合同而承担不真正连带债务。
（三）因合同上的赔偿债务与他人侵权之债竞合而生。如甲已向乙保险公司投保的汽车被丙损坏，乙保险公司基于保险合同对甲负赔偿损失的债务，丙因侵权行为亦对甲负赔偿损失的债务，乙、丙对甲负不真正连带债务。
（四）因法定债务与合同债务竞合而生。如一人基于合同，另一人基于法律的规定对某人负扶养义务，便属不真正连带债务。
（五）数人分别因各自的侵权行为，使他人遭受同一的损害。如甲盗得乙的耕牛在赶回途中，牛被丙的汽车轧死，甲和丙便对乙负不真正连带债务。
须注意的是，在数人因各自的侵权行为致他人遭受同一损害时，既可能成立不真正连带债务，又可能成立其他债务，特别是共同危险行为之债和无意思联络侵权行为之债。
1、共同危险行为。共同危险行为也称准共同侵权行为，指二人及二人以上共同实施侵害他人权利的危险的行为，但对造成的损害结果不能判明谁是加害人的情况。其特征：（1）各侵权人均实施了共同危险行为，且正是共同危险行为的发展直接引起侵害后果；（2）加害人不确定，真正加害人只是行为人中的一个或一部分；（3）在责任承担上，各加害人负连带责任；（4）若某人能证明自己没有实施加害行为，其行为与损害结果无因果关系时，方可被免责。
2、无意思联络侵权行为。无意识联络侵权指数人事先并无共同的意思联络而致同一受害人损害。如，甲购买乙生产的淋浴器和丙生产的多功能漏电保护器，安装后甲妻在淋浴时遭电击身亡。其各侵权人的行为只有结合在一起方能引起损害的发生，单独行为并不能导致损害的发生；在责任的确定上因此存在份额问题，即按各人过错程度承担责任。
不真正连带债务与连带债务之区别
实务上对不真正连带债务案件，常常套用连带债务的规定处理。就（1）债务人为多数（2）给付为同一（3）各债务人各负全部给付义务（4）因一债务人履行其义务而全体债务消灭而言，不真正连带债务与连带债务颇相类似，但实际上两者有着本质的区别：
