国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见
国务院
国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见
国发〔2013〕18号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:
按照党的十八大、十八届二中全会精神和第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，决定组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。为确保食品药品监管工作上下联动、协同推进，平稳运行、整体提升，现就地方改革完善食品药品监督管理体制提出如下意见。
一、充分认识改革完善食品药品监督管理体制的重要意义
食品药品安全是重大的基本民生问题，党中央、国务院高度重视，人民群众高度关切。近年来，国家采取了一系列重大政策举措，各地区、各有关部门认真抓好贯彻落实，不断加大监管力度，我国食品药品安全保障水平稳步提高，形势总体稳定趋好。但实践中食品监管职责交叉和监管空白并存，责任难以完全落实，资源分散配置难以形成合力，整体行政效能不高。同时，人民群众对药品的安全性和有效性也提出了更高要求，药品监督管理能力也需要加强。改革完善食品药品监管体制，整合机构和职责，有利于政府职能转变，更好地履行市场监管、社会管理和公共服务职责；有利于理顺部门职责关系，强化和落实监管责任，实现全程无缝监管；有利于形成一体化、广覆盖、专业化、高效率的食品药品监管体系，形成食品药品监管社会共治格局，更好地推动解决关系人民群众切身利益的食品药品安全问题。
各地区要充分认识改革完善食品药品监管体制的重要性和紧迫性，切实履行对本地区食品药品安全负总责的要求，抓紧抓好本地区食品药品监管体制改革和机构调整工作。
二、加快推进地方食品药品监督管理体制改革
地方食品药品监管体制改革，要全面贯彻党的十八大和十八届二中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以保障人民群众食品药品安全为目标，以转变政府职能为核心，以整合监管职能和机构为重点，按照精简、统一、效能原则，减少监管环节、明确部门责任、优化资源配置，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，充实加强基层监管力量，进一步提高食品药品监督管理水平。
（一）整合监管职能和机构。为了减少监管环节，保证上下协调联动，防范系统性食品药品安全风险，省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式，结合本地实际，将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。地方各级食品药品监督管理机构领导班子由同级地方党委管理，主要负责人的任免须事先征求上级业务主管部门的意见，业务上接受上级主管部门的指导。
（二）整合监管队伍和技术资源。参照《国务院机构改革和职能转变方案》关于“将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门”的要求，省、市、县各级工商部门及其基层派出机构要划转相应的监管执法人员、编制和相关经费，省、市、县各级质监部门要划转相应的监管执法人员、编制和涉及食品安全的检验检测机构、人员、装备及相关经费，具体数量由地方政府确定，确保新机构有足够力量和资源有效履行职责。同时，整合县级食品安全检验检测资源，建立区域性的检验检测中心。
（三）加强监管能力建设。在整合原食品药品监管、工商、质监部门现有食品药品监管力量基础上，建立食品药品监管执法机构。要吸纳更多的专业技术人员从事食品药品安全监管工作，根据食品药品监管执法工作需要，加强监管执法人员培训，提高执法人员素质，规范执法行为，提高监管水平。地方各级政府要增加食品药品监管投入，改善监管执法条件，健全风险监测、检验检测和产品追溯等技术支撑体系，提升科学监管水平。食品药品监管所需经费纳入各级财政预算。
（四）健全基层管理体系。县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。要充实基层监管力量，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白，确保食品和药品监管能力在监管资源整合中都得到加强。在农村行政村和城镇社区要设立食品药品监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。要进一步加强基层农产品质量安全监管机构和队伍建设。推进食品药品监管工作关口前移、重心下移，加快形成食品药品监管横向到边、纵向到底的工作体系。
三、认真落实食品药品监督管理责任
（一）地方政府要负总责。地方各级政府要切实履行对本地区食品药品安全负总责的要求，在省级政府的统一组织领导下，切实抓好本地区的食品药品监管体制改革，统筹做好生猪定点屠宰监督管理职责调整工作，确保职能、机构、队伍、装备等及时划转到位，配套政策措施落实到位，各项工作有序衔接。要加强组织协调，强化保障措施，落实经费保障，实现社会共治，提升食品药品安全监管整体水平。
（二）监管部门要履职尽责。要转变管理理念，创新管理方式，建立和完善食品药品安全监管制度，建立生产经营者主体责任制，强化监管执法检查，加强食品药品安全风险预警，严密防范区域性、系统性食品药品安全风险。农业部门要落实农产品质量安全监管责任，加强畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全和有关农业投入品的监督管理，强化源头治理。各地可参照国家有关部门对食用农产品监管职责分工方式，按照无缝衔接的原则，合理划分食品药品监管部门和农业部门的监管边界，切实做好食用农产品产地准出管理与批发市场准入管理的衔接。卫生部门要加强食品安全标准、风险评估等相关工作。各级政府食品安全委员会要切实履行监督、指导、协调职能，加强监督检查和考核评价，完善政府、企业、社会齐抓共管的综合监管措施。
（三）相关部门要各负其责。各级与食品安全工作有关的部门要各司其职，各负其责，积极做好相关工作，形成与监管部门的密切协作联动机制。质监部门要加强食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理。城管部门要做好食品摊贩等监管执法工作。公安机关要加大对食品药品犯罪案件的侦办力度，加强行政执法和刑事司法的衔接，严厉打击食品药品违法犯罪活动。要充分发挥市场机制、社会监督和行业自律作用，建立健全督促生产经营者履行主体责任的长效机制。
四、确保食品药品监督管理体制改革有序推进
食品药品安全工作社会关注度高，各方面对体制改革的期待高，各地区、各有关部门务必精心组织、周密部署，加快推进步伐，取得让人民群众满意的实效。
（一）加强领导，扎实推进。省级政府负责制定出台体制改革工作方案和配套措施，统筹本地区食品药品监管机构改革工作。地方各级政府要成立食品药品监管机构改革领导小组，主要领导亲自负责。食品药品日常监管任务繁重，要尽可能缩短改革过渡期。省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作，原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。国务院各有关部门要支持地方政府的工作，不干预地方政府的改革措施。
（二）协调配合，平稳过渡。改革过渡期间，食品安全各环节的监管责任和药品监管责任仍由原系统承担，并按既定部署做好相关工作。各有关部门要顾全大局，相互支持，密切配合，做好人、财、物的划转工作。要有针对性地做好干部职工的思想政治工作，确保思想不乱、队伍不散、工作不断，确保各项工作上下贯通、运转顺畅，及时处理食品药品安全突发事件，实现与新建机构食品药品安全监管工作的平稳过渡。
（三）严肃纪律，强化指导。地方各级政府、各有关部门要严格执行有关编制、人事、财经纪律，严禁在体制改革过程中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部，严防国有资产流失。对违反规定的，要追究有关人员的责任。中央编办、国家食品药品监督管理总局要及时掌握和研究解决地方机构改革过程中出现的新情况、新问题，加强协调指导、督促检查，加大支持力度，为地方改革创造良好条件。
（四）加强宣传，营造氛围。地方各级政府、各有关部门和新闻单位，要开展多种形式的宣传教育活动，大力宣传食品药品安全形势和政策，让广大干部群众充分了解改革的目的意义、目标任务、重大措施，进一步统一思想、凝聚共识，形成全社会支持改革、参与改革的良好舆论环境。
做好食品药品安全工作事关重大，影响深远。实现食品药品安全的长治久安，必须形成社会共治的格局。地方各级政府要以此次体制改革和机构调整为契机，在明确监管部门职责、加强监管能力建设、充实基层监管力量、落实好属地管理责任的同时，推动制定地方性法规，强化食品药品生产经营者的法律责任，夯实食品药品安全基础，确保本地区食品药品安全。要深刻认识食品药品安全监管工作的艰巨性和长期性，多措并举、标本兼治、统筹推进，着力提高食品药品产业整体素质，创造公平法治诚信市场环境，加快构建符合国情、科学合理的食品药品安全体系，全面提升食品药品安全水平。
国务院
2013年4月10日
最高人民法院关于死亡人的名誉权应受法律保护的函
最高人民法院
最高人民法院关于死亡人的名誉权应受法律保护的函
1989年4月12日，最高法院
函
天津市高级人民法院：
你院津高法〔1988〕第47号关于处理荷花女名誉权纠纷案的请示报告收悉。经研究答复如下：
一、吉文贞（艺名荷花女）死亡后，其名誉权应依法保护，其母陈秀琴亦有权向人民法院提起诉讼。
二、《荷花女》一文中的插图无明显侵权情况，插图作者可不列为本案的诉讼当事人。
三、本案被告是否承担或如何承担民事责任，由你院根据本案具体情况确定。
以上意见供参考。
附： 天津市高级人民法院关于处理《荷花女》名誉权纠纷案的请示报告
报告
最高人民法院：
去年六月，我市中级人民法院受理了天津已故艺人吉文贞（艺名“荷花女”）之母陈秀琴诉小说《荷花女》（天津《今晚报》连载刊登）作者魏锡林和《今晚报》侵犯名誉权纠纷一案。经过市中级人民法院一年多的深入调查，开庭审理，案件事实已基本查清，经审判委员会讨论，将处理意见上报我院，我们原则同意市中级人民法院的分析认定和处理意见，但认为对有些问题的处理缺乏具体明确的法律依据，为慎重起见，经我院审判委员会研究决定，特作如下请示报告。
一、案件的基本情况
原告：陈秀琴，女，80岁，汉族，上海人，无职业，住天津市和平区南京路华胜村七栋107号。
委托代理人：魏树林，女，40岁，天津电表厂干部，住和平区南京路华胜村三栋608号，系原告之外孙女。
委托代理人：王宗华，男，54岁，天津市第六律师事务所律师。
被告：魏锡林，男，52岁，汉族，河北省人，任中国民主促进会天津市委员会宣传部副部长，中国作家协会天津分会会员，住天津市南开区西康路49号。
委托代理人：白松林，天津市第二法律顾问处律师。
委托代理人：刘思训，天津市和平区法律顾问处律师。
被告：《今晚报》社，地址天津市和平区鞍山道54号。
法定代表人：李夫，男，59岁，任《今晚报》社总编辑。
委托代理人：张维功，男，39岁，任《今晚报》副刊部编辑。
委托代理人：周贵有，男，24岁，任《今晚报》副刊部编辑。
第三人：王毅，男，29岁，《今晚报》副刊部美工编辑。
第三人：董振涛，男，40岁，《今晚报》副刊部美工编辑。
第三人：曹永祥，男，31岁，《今晚报》副刊部美工编辑。
第三人：米亚娟，女，37岁，天津市第三文化宫干部。
原告陈秀琴系天津解放前已故艺人吉文贞之母。吉文贞1925年6月出生在上海的一个曲艺之家，自幼就随其父吉评三（当时的曲艺演员）学艺演唱，后辗转来津。1940年左右，吉文贞参加了天津“庆云”戏院成立的“兄弟剧团”演出，从此便以“荷花女”之艺名在天津曾红极一时，1944年病故，年仅19岁。
被告魏锡林在翻阅解放前天津地区的旧报刊收集资料时，看到了有关“荷花女”的一些报道，即拟以其为主人公写小说。1986年2月至6月间，魏锡林曾先后三次找到原告陈秀琴家了解有关“荷花女”的生平以及从艺情况，同时又给在青岛工作的“荷花女”之弟吉文利去信询问有关吉文贞的情况及索要照片。随后魏锡林自行创作完成了名为《荷花女》的小说。该小说约有11万多字并配有数十幅插图，自1987年4月18日开始在《今晚报》副刊上每日登出一篇，截至同年6月12日刊登完毕，共计连载56篇。
小说在连载过程中，原告陈秀琴及其亲属以小说插图及虚构的事实有损名誉为由，曾先后两次去《今晚报》社要求停载。《今晚报》副刊部负责人在接待中告知原告可找作者协商，并答应如亲属写出“荷花女”的生平文章后给予刊登，最后以报纸要对读者负责为由而未停刊。原告起诉后，《今晚报》社还于同年8月召开小说笔会，授予魏锡林创作小说《荷花女》荣誉奖。
原告陈秀琴于1987年6月向市中级人民法院起诉，认为魏锡林未经原告同意在其创作发表的小说《荷花女》中故意歪曲并捏造事实，侵害了已故艺人吉文贞和原告的名誉。《今晚报》未经审查刊登该小说，当原告要求其停止刊载时遭到拒绝；报社所作《荷花女》小说的插图也有损吉文贞形象，其肖像权也受到侵害，故要求被告魏锡林及《今晚报》社赔礼道歉并负责赔偿因此而受到的经济损失。
被告魏锡林辩称：小说《荷花女》主要情节虽属虚构，但并没有因此降低反而美化、提高了“荷花女”本人的形象；另“荷花女”本人已死，陈秀琴不是正当原告，无权起诉。应当驳回起诉并向法院提出反诉，要求追究原告的“诬告罪”。
被告《今晚报》社答辩称：报社按照“文责自负”的原则，不负有核实文学作品内容是否真实的义务，按照法律规定，公民的民事权利能力始于出生，终于死亡。因“荷花女”早已死亡，保护死人的名誉权不符合民法通则的规定，原告诉讼请求不能成立，应予驳回。
第三人辩称：我们所绘插图是受《今晚报》社委托的职务创作，不应承担民事责任。
案经审理查明，被告魏锡林所著小说《荷花女》使用了原告之女吉文贞的真实姓名及其艺名，在有些章节中仅根据一些传闻及当时旧报上的消息进行了虚构，主要集中在以下三处：一是小说虚构了“荷花女”先后同许扬、小麒麟、于仁杰三个男人谈过婚事并表示愿做于仁杰的姨太太以及其母陈秀琴曾收过聘礼；二是小说中写了“荷花女”曾分别到过当时天津有名的流氓恶霸袁文会、刘广海的家中唱堂会，并被袁、刘二人强奸污辱过；三是小说以暗示的手法告诉读者“荷花女”是因患性病致死。对以上三点，陈秀琴认为是对吉文贞及自己的污辱侵权，而且也确无证据证明被告魏锡林所写上述内容属实。
市中级人民法院认为，小说情节是允许虚构的，但是以真人真名来随意加以虚构并涉及个人隐私则是法律、道德所不允许的。《荷花女》中的虚构之处，有的涉及了吉文贞的个人品质、生活作风等个人隐私，在社会上造成了不好影响，同时陈秀琴的名誉因此也受到了损害。对此，被告魏锡林应承担其侵权的民事责任。至于吉文贞已死亡，对死人名誉权是否给予保护，目前我国尚无法律明确规定。但我们认为，公民死亡只是丧失了民事权利能力，其在生前已经取得的具体民事权利仍应受到法律保护。比如我们对在历次政治运动中遭受迫害致死的人，通过适当方式为死者平反昭雪、恢复名誉即是对死者名誉权的保护；而被处决的死刑罪犯，刑法明确规定剥夺政治权利终身，也从另一个方面说明公民死亡后其生前的民事权利受法律保护。作者魏锡林以虚构事实、散布隐私等方式毁损死者吉文贞的人格，构成侵犯名誉权，故应承担民事责任。当死人名誉权受
到侵犯时，可参照文化部颁发的《图书、期刊版权保护试行条例》第十一条关于作者死亡后，其署名等权利受到侵犯时，由作者的合法继承人保护其不受侵犯的规定精神，“荷花女”之母陈秀琴有权提起诉讼。
《今晚报》社在原告两次要求停刊时而未予理采仍继续刊登，且又向被告魏锡林授予创作奖，致使损害的影响进一步扩大，故与作者魏锡林构成共同侵权，魏锡林应承担主要责任，《今晚报》也应承担相应的民事责任。至于小说中的插图应视为小说内容的一部分，属侵犯名誉权的一种方式，故侵犯肖像权之诉不予成立。
关于插图作者是否列为本案第三人的问题有两种意见，一种是主张插图作者是《今晚报》工作人员，所以插图作者是职务作品，因此不列插图者为第三人；另一种认为插图作者与文字作者应一样对待，故主张列，但又分为几种情况，一是将四人均列为被告；二是《今晚报》的三位美工人员不列，因为是职务之作，因而只把从第三文化宫借调来的米亚娟列为第三人；三是要看其所绘插图的内容来确定是被告还是第三人。
二、对本案的处理意见
经合议庭评议并报院审判委员会讨论研究，拟对《荷花女》名誉权纠纷案作如下处理：
（一）判令被告魏锡林在《今晚报》或其他报刊连续三天发表声明，为死者吉文贞恢复名誉，向原告陈秀琴赔礼道歉；判令被告《今晚报》刊登原告所写介绍吉文贞的生平文章，并在文前加编者按，对原告赔礼道歉。如二被告拒绝执行，由人民法院在其他报刊刊登与上述内容相同或判决书主要内容的公告，其费用由二被告分担。
（二）判令被告赔偿原告陈秀琴因治病等受到的实际损失170余元。至于因名誉权受到侵害而要求经济赔偿的数额，按照我院第四次民事业务研讨会纪要提出的标准确定400元，总计约600元，由二被告按其责任大小分担。
（三）判令被告魏锡林所著《荷花女》一书今后不得再以任何形式复印、出版发行。
（四）《今晚报》社在1987年8月授予魏锡林创作《荷花女》一书所得的荣誉奖证书由人民法院予以收缴。
（五）关于作者魏锡林所得稿酬，一种意见是应按非法所得予以收缴；另一种意见认为可以不管。我们倾向于后一种意见。
（六）诉讼费20元由二被告各负担10元。
以上报告妥否，请批示。
